Sobre la Ley de Medios y la Guerra contra Clarín

La Ley No. 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (popularmente conocida como Ley de Medios) generó muchísima controversia antes de su aprobación como así también una serie de presentaciones judiciales luego de su sanción en Octubre de 2009 (las más famosas son las del Grupo Clarín). En mayo de 2012 la Corte Suprema de Justicia estableció que a partir del próximo 7 de diciembre (7D)  comenzarían a aplicarse los artículos de la Ley que se hallaban suspendidos por medidas cautelares. Si bien hay quienes opinan que el proceso judicial todavía no llegó a su fin, el gobierno fue instalando en la opinión pública la idea que el 7D obtendrá una victoria fundamental sobre el grupo Clarín, quien es visto como el enemigo a ser derrotado (algo que quizás no ocurra). Para ello, el gobierno viene ejerciendo presión sobre el poder judicial de una forma que claramente atenta contra el sistema republicano. Esto, naturalmente, ha desvirtuado el eje económico y político del análisis sobre la Ley de Medios; cuestión que deseo abordar en esta entrada.

Marco Teórico

Existe un amplio consenso de que la prensa juega un papel muy importante en la política moderna. De hecho, la gran mayoría de la población no tiene acceso directo a la información sobre políticas públicas sino que se informa a través de diarios, radios, televisión e internet. Muchos trabajos teóricos han modelado distintos aspectos de la economía política de la prensa, tales como los incentivos a que políticos (por ejemplo, Besley y Prat 2006) o grupos de interés (por ejemplo, Corneo 2005, Petrova 2008) capturen los medios, los sesgos informativos ocasionados por la publicidad (por ejemplo, Strömberg, 2004), o los incentivos que la prensa tiene a confirmar las creencias de los ciudadanos en contraposición a  informar objetivamente (Gentzkow y Shapiro 2006).

Desafortunadamente, hasta ahora, sabíamos poco sobre cuál debía ser la mejor forma de regular la prensa dados los sesgos mencionados. Sin embargo, un alumno y colaborador, quien ha escrito anteriormente en este blog, Gustavo Torrens, ha explorado esta cuestión en su tesis doctoral –ver su job market paper. El trabajo es muy interesante y vale la pena leerlo con atención.

Para recolectar información se requiere pagar ciertos costos (por ejemplo, periodistas, equipos, instalaciones), pero una vez que la información se ha obtenido, los costos marginales de su distribución son muy bajos. En el límite podríamos pensar entonces que la prensa es un monopolio natural. De hecho este es el supuesto implícito en casi todos los artículos citados arriba. Entonces, deberíamos concluir que lo más conveniente es que exista solamente una única firma. El problema con esta solución es que no tiene en cuenta la economía política de los medios. Los políticos y/o grupos de interés encontrarán que es muy sencillo capturar este monopolio mediático. La idea fundamental es que más competencia torna más complicada la captura porque todos quieren ganar los ingresos extras que surgen de dar la primicia de una noticia importante. Es importante aclarar que más competencia significa más medios que son verdaderas usinas de información y no simplemente más medios que se dedican a reproducir la información generada por otros.

¿Entonces, cuál es la regulación óptima? O mejor dicho, ¿cuáles deberían ser las reglas de largo plazo que un planificador social elegiría conociendo cómo funciona la economía política de los medios? La respuesta depende de los beneficios sociales de tener una prensa libre e independiente (por ejemplo, controlar la disipación de recursos en el sector público), versus los costos extras de multiplicar el número de medios que recolectan y transmiten esencialmente la misma información. Torrens (2012) muestra incluso que podría ser óptimo subsidiar la entrada de más medios si la libre entrada no es suficiente para frenar la captura de la prensa. Notemos además que si la entrada de nuevos medios está limitada, los medios existentes pueden tener incentivos a fusionarse. Más aún hasta pueden aducir que es debido a ahorros de costos (algo que es verdadero). Sin embargo, esto no debería ser una condición suficiente para permitir una fusión, ya que es posible que terminen generando una prensa capturada, o al menos, incrementado los riesgos de captura.

Otro resultado interesante del trabajo de Gustavo se da cuando coexisten políticos y grupos de interés que intentan capturar la prensa. ¿Es en este caso una buena idea limitar la influencia que los grupos de interés tienen sobre los medios (por ejemplo, con restricciones sobre la estructura de propiedad de los mismos)? La respuesta depende del tipo de sociedad considerada. Cuando la cuestión más acuciante es controlar que los políticos no disipen recursos en el sector público es mejor que ciertos grupos con poder se involucren en la prensa. Por otro lado, cuando el problema más importante es el conflicto entre distintos grupos sociales, la participación directa de las élites y grupos de interés en la prensa resulta  una mala idea. De todas formas, incluso cuando no se puede limitar a los grupos de interés de forma directa, siempre se puede hacerlo de forma indirecta promoviendo más competencia.

Todavía queda mucho por entender sobre la industria de medios de comunicación y especialmente sobre cuál es el marco regulatorio óptimo desde el punto de vista social. Por ahora sabemos que los políticos y grupos de interés tienen fuertes incentivos a capturar los medios y sesgar la información que recibe el público, la competencia es clave para tener una prensa libre, las economías de escala no justifican un monopolio y debemos ser muy cuidadosos con los procesos de concentración. A continuación usaré este marco teórico para analizar los puntos más importantes de la Ley de Medios.

Resumen y análisis de la Ley de Medios

Ante todo es conveniente aclarar que la Ley de Medios tiene 166 artículos (ver aquí el texto completo incluyendo notas aclaratorias). Como casi toda normativa tiene aspectos claros y simples de entender, otros realmente ambiguos y seguramente muchos puntos que requerirán de una interpretación más precisa de parte de la autoridad de aplicación.

  1. Aspectos Generales. La Ley tiene por objeto la “regulación de los servicios de comunicación audiovisual en todo el ámbito territorial de la República Argentina y el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia con fines de abaratamiento, democratización y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.”

Promover más competencia y la desconcentración del sector es, a priori, una buena idea en tanto reduzca las chances de que la prensa sea capturada. La proclama sobre la democratización y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías resulta bastante ambigua. En la ley también se establece una larga lista de objetivos (artículo 3) que son, simplemente, una mera enumeración de deseos y posiciones ideológicas.

Una distinción muy importante que ha quedado oscurecida en el debate es entre aumentar la competencia y establecer si un medio tiene poder de mercado. En general, toda la discusión ha tornado alrededor de si el grupo Clarín es un monopolio, pero como vimos, lo que realmente importa es lo primero. Es decir, lo relevante es asegurar  que haya suficiente competencia en la generación de información para que la prensa no sea capturada e informe objetivamente a la población.

  1. Autoridad de Aplicación. También se crea la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), que se desenvolverá en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional ( PEN) y se encargará de interpretar y aplicar la ley. Su presupuesto provendrá de las licencias, multas y del Tesoro Nacional. El directorio estará formado por: 1 presidente y 1 director designados por el PEN; 3 directores propuestos por la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual (1 a la mayoría o primer minoría, 1 a la segunda minoría y 1 a la tercer minoría parlamentarias); 2 directores a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, debiendo uno de ellos ser un académico representante de las facultades o carreras de ciencias de la información, ciencias de la comunicación o periodismo de universidades nacionales. La ley también crea el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual formado por representantes de las provincias y del sector, la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual formada por 8 diputados y 8 senadores, y la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual, que entiendo se encargará de canalizar los reclamos de la población sobre cuestiones relacionadas con los medios de comunicación.

En principio la ley tiene en cuenta el balance de poderes, estableciendo representación del poder ejecutivo y legislativo, y de organizaciones del sector. Dada la historia institucional argentina, sin embargo, la pregunta obvia es ¿es esto suficiente para que la AFSCA sea un ente regulador independiente no capturado por el PEN?

  1. Autorizaciones y licencias. Uno de los aspectos más importantes de la ley versa sobre la asignación de licencias y autorizaciones para operar un medio audiovisual. Las mismas pueden ser adjudicadas a personas físicas o jurídicas. Una restricción importante parece darse sobre las empresas audiovisuales extranjeras, ya que no pueden obtener una licencia o controlar a una empresa local que posea una licencia. Hay límites también al porcentaje del capital de una empresa audiovisual local que puede poseer una firma extranjera (30% y no pueden poseer el control de la empresa). La adjudicación de licencias es por concurso público y la duración es de 10 años (más una posible prórroga), luego de la cual se debe solicitar la adjudicación de la licencia nuevamente.

El aspecto que generó más conflictos es la regulación del número y tipo de licencia que puede concentrar una persona o empresa. La ley establece una serie de restricciones que imponen límites a las licencias en el orden nacional, local y a las señales. Por ejemplo, en el orden nacional se puede acumular hasta 10 licencias de radio, televisión abierta y radiodifusión televisiva por suscripción con uso de espectro radioeléctrico y hasta 24 licencias para la explotación de servicios de radiodifusión por suscripción en diferentes localizaciones. En el orden local se puede poseer sólo 1 licencia de AM, 1 licencia de FM o hasta 2 licencias de FM cuando existan más de 8 licencias en el área primaria de servicio. Clarín hizo presentaciones judiciales sobre los límites al número de licencias, los tiempos y modos de adecuación de quienes ahora tienen más licencias que lo permitido (artículos 41 y 161).

El mecanismo de obtención y renovación, y la duración de las licencias parecen razonables. No entiendo el porqué de las restricciones a las empresas extranjeras, pero parece ser una restricción bastante común en otros países. Esto indicaría  que se trata de una industria donde el capital nacional se encuentra bastante protegido de la competencia extranjera.

En principio, los límites al número de licencias también parecen ser una buena idea para evitar la concentración del sector. De todas formas, es importante recordar que la clave es que haya muchos medios que quieran generar información. Por el contrario, tener pocos medios que generan información y muchos medios que reproducen la misma no aumentaría el nivel de competencia en la industria, sino más bien podría reducirlo. Creo que sería oportuno contar con estudios empíricos rigurosos y objetivos sobre la organización industrial de este sector. Me pregunto, por ejemplo, ¿por qué 10 licencias de radio y televisión abierta es el límite adecuado?

Otro aspecto importante se relaciona con los mecanismos de adecuación para aquellos que actualmente tienen licencias en exceso. Casi toda reforma afecta derechos adquiridos y en muchos casos es complicado compensar a los perdedores. Si sólo aceptáramos aquellas reformas que no generan perdedores me temo que difícilmente nos moveríamos del status quo. Por su puesto, siempre es necesario que las reformas se enmarquen dentro del orden jurídico vigente. Esto ha sido cuestionado precisamente por el Grupo Clarín, y es, en última instancia, la justicia, sin interferencias del poder ejecutivo quien debe expedirse en la materia.

Posiblemente, en este caso se podría seguir un camino de transición más gradual. Por ejemplo, las empresas con más licencias de las ahora permitidas no podrían renovarlas cuando vencen hasta que lleguen a los límites indicados por la ley.

  1. Regulación de Contenidos. La ley establece una serie de cuotas sobre producción nacional, local e independiente que deben cumplir diferentes medios. Las mismas distinguen radio, televisión abierta, y televisión por suscripción, así como medios privados y estatales. Por ejemplo, las radios privadas deben tener un mínimo de 70% de producción nacional, mientras que la televisión abierta debe cumplir con un mínimo de 60% de producción nacional y un 30% de producción local e independiente que incluya informativos locales. La ley también establece una cuota de pantalla del cine y artes audiovisuales nacionales.

Obviamente, me cuesta encontrar buenos argumentos a favor de la mayoría de estas regulaciones de contenidos, pero parecen estar muy generalizadas en casi todos los países, incluso en las democracias de países desarrollados. Los requerimientos de producción nacional o la cuota del cine nacional parecen ser más bien rentas para los artistas, productores, periodistas y realizadores locales, similar a una restricción cuantitativa a la importación de producciones extranjeras. De todas formas creo que sabemos muy poco sobre las regulaciones de contenido. Intuyo que son más similares a la vieja educación patriótica. El estado adopta una posición paternalista y trata de definir qué contenidos son mejores para la población.

  1. Medios Públicos. La ley crea Radio y Televisión Argentina (RTA) Sociedad del Estado, encargada de administrar los medios del estado.

En general se tiene en cuenta el balance de poderes en la conformación del directorio de RTA, con representación del ejecutivo, el legislativo, y de personas involucradas en el sector. Igualmente, no encuentro muchos mecanismos que fomenten la independencia de RTA (por ejemplo, presupuestos plurianuales) excepto que una parte de su presupuesto proviene de un impuesto creado por la misma ley, lo que constituye una fuente de ingresos no sujeta a la discreción del PEN. No obstante, considero que el punto más flaco de la ley es que no promueve la competencia entre medios públicos. No entiendo por qué una única sociedad debe administrar los medios públicos del estado nacional. Si el espíritu de la ley es fomentar la competencia, ¿no sería mejor crear varios medios públicos que compitan entre sí y con los privados?

Para concluir, me pregunto entonces si la verdadera agenda del gobierno no es la de crear un gran medio público que sea el único capaz de generar información y que el resto de los medios privados sean meras “repetidoras’’. Esto no sólo desvirtuaría el espíritu declamado en la Ley sino que además seria un duro golpe a la libertad de prensa y, por último, a la democracia.

Referencias

Besley, Timothy, and Andrea Prat, (2006), “Handcuffs for the grabbing hand? Media capture and government accountability”, American Economic Review, 96 (3).

Corneo, Giacomo, (2005), “Media capture in a democracy: The role of wealth concentration.”, European Journal of Political Economy 21(3): 37-58.

Gentzkow, Matthew, and Jesse M. Shapiro (2006), “Media bias and reputation”, Journal of Political Economy, Vol. 114, No. 2.

Petrova, Maria, (2008), “Inequality and media capture”, Journal of Public Economics, 92.

Strömberg, David, (2004), “Media Competition, Political Competition, and Public Policy”, The Review of Economic Studies, Vol. 71, No. 1, pp. 265-284.

Torrens, Gustavo, (2012), “Optimal Regulation of the Media Industry”.