Un enfoque equivocado en concesiones (o cómo no hacer políticas públicas)

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Publicado por La Tercera, 10 de octubre de 2012

Celebro que el ministro Golborne haya contestado mi columna, donde planteaba serias dudas acerca del enfoque del MOP para concesionar las nuevas inversiones en la Ruta 68. Sin embargo, sus respuestas, tanto en una columna publicada la semana pasada en este mismo espacio, como en declaraciones de prensa, me dejan más preocupado que antes.

Lo que inicialmente fueron aprensiones técnicas respecto de una de las autopistas más importante del país, ahora se han vuelto serias dudas acerca de la capacidad del gobierno de formular políticas públicas de calidad. Además, todo indica que el modelo de concesiones que pretende impulsar Golborne busca más satisfacer necesidades políticas inmediatas que el bienestar social de largo plazo.

VAMOS POR PARTES

Primero, el ministro plantea un cambio de fondo en cómo se harán las concesiones a partir de ahora. Él vislumbra un MOP que delega en las empresas concesionarias realizar las propuestas sobre cuáles son las obras que se deben hacer para enfrentar el crecimiento del tráfico. “Esto debiera ser parte de las obligaciones de cualquier empresa con una concesión a largo plazo”, afirma Golborne en su columna.

Esto es, a todas luces, una muy mala política pública. Los conflictos de interés son evidentes. Primero, la concesionaria tenderá a proponer más obras de las necesarias, ya que gana más mientras más construye. Segundo, a la concesionaria le conviene proponer obras donde tiene ventajas respecto de sus competidores, de modo que aun si se licitan estas obras, nadie querrá competirle. En buen chileno, que la concesionaria proponga las nuevas obras es como dejar el gato a cargo de la carnicería.

En declaraciones posteriores a El Mercurio, el ministro insiste en este punto, afirmando que “si podemos tener una ingeniería conceptual de quiénes más conocen la ruta, es un antecedente muy importante para las decisiones que tenemos que tomar”. Aquí Golborne está reconociendo implícitamente que él y su gente no conocen bien la ruta, lo cual sugiere que el MOP no está haciendo la pega. Además, ello también significa que, en la práctica, el MOP tendrá que hacer una suerte de acto de buena fe respecto a los que “más saben de la ruta”. Nuevamente los conflictos de interés son evidentes, porque “quien más sabe”, según el ministro, no tiene como objetivo el bien social, sino que las utilidades de su empresa. En fin, es muy distinto que el MOP se limite a “analizar” la propuesta de la concesionaria a que prepare sus propias propuestas.

El ministro justifica que el MOP no haga sus propios estudios y propuestas “por un problema de tiempo, recursos, plata”. Es una justificación bastante pobre, porque el costo de estos estudios es bajo comparado a lo que vale la obra y porque se pagan solos al reducir los riesgos de tener malos proyectos o pagar más de lo necesario. Los problemas de tiempo tampoco me parecen una buena excusa, pues los estudios de ingeniería básica toman entre 18 y 24 meses, independiente de si los hace la concesionaria o el MOP.

Segundo, con el ministro tenemos una discrepancia importante respecto de los convenios complementarios y, más generalmente, sobre las renegociaciones de los contratos de concesión. “Engel cita a un Premio Nobel para respaldar su opinión acerca de la inconveniencia de éstos (contratos). Yo prefiero la sabiduría de la experiencia práctica”, afirma Golborne en su columna, diciendo que en Chile estas modificaciones de contrato superan las 100 por montos totales cercanos a US$ 1.500 millones.

Pues bien, la experiencia práctica que prefiere el ministro indica claramente que los convenios complementarios no han sido buenos para Chile y, cuando se puede, es preferible evitarlos. Le recomiendo leer un trabajo que publicamos en 2009 junto a mis colegas Ronald Fischer, Alexander Galetovic y Manuel Hermosilla en la revista Estudios Públicos del CEP. Ese estudio muestra que entre 1995 y 2007 cada concesión había sido renegociada en promedio tres veces, resultando en transferencias a las concesionarias por unos US$ 2.800 millones. Más importante aún, concluimos que un problema serio de las renegociaciones y los convenios complementarios es la ausencia de salvaguardias que aseguren la protección del interés público. Los resultados de este estudio fueron un elemento importante para motivar la reforma a la Ley de Concesiones, que se aprobó en 2009, modificación que sólo es relevante para concesiones posteriores a la ley y por lo tanto no aplica a eventuales convenios complementarios para la Ruta 68.

Tercero, las nuevas obras de la Ruta 68 se pueden relicitar sin acarrear problemas fiscales al país o dejar al MOP sin su presupuesto anual. Golborne se equivoca cuando argumenta que la compensación que debe pagar el Estado al concesionario en caso de poner fin anticipado a la concesión hace prácticamente inviable esta opción. Esto no es correcto. Tal como el comprador de una casa asume la deuda hipotecaria del vendedor, el MOP puede pedir al nuevo concesionario un pago igual a la compensación a que tiene derecho el actual concesionario, Abertis. Un pago de este tipo se conoce como un “pago por infraestructura preexistente” y ya fue utilizado al concesionar varios tramos de la Ruta 5.

Si la concesión termina a fines de 2013 (no puede terminarse antes porque el MOP tiene que dar aviso al concesionario con un año de anticipación, cosa que aún no ha hecho), el monto a pagar a Abertis será cercano a los US$ 700 millones. Pagar dicho monto no será un problema para el nuevo concesionario, pues los ingresos por peajes de la Ruta 68 durante este año superarán los US$ 100 millones y vienen creciendo a tasas anuales superiores a 7%. Además, el nuevo concesionario tendrá derecho a cobrar peajes adicionales por las nuevas obras. Luego, aun descontando los costos de operación y mantención, el nuevo concesionario cancelará el pago por infraestructura preexistente en menos de 10 años y los ingresos posteriores lo compensarán por las nuevas obras.

Una consideración adicional. La tasa de descuento convenida en el contrato original de la Ruta 68 es superior a la tasa relevante en la actualidad. Dicha diferencia es de varios puntos porcentuales, lo que significa que cada año de retraso en poner fin anticipado del contrato se traduce en una pérdida cercana a los US$ 10 millones para los usuarios y contribuyentes.

¿POR QUE ESTA APURADO GOLBORNE?

En definitiva, mi gran aprensión es que el MOP sencillamente no está haciendo su pega. Está reduciendo su función en concesiones a ser un mero “revisor” de propuestas de las empresas privadas y no, como debería ser, un ministerio que activamente diseña políticas públicas.

La gran pregunta es por qué Golborne y el MOP están optando por ese camino. Creo que se debe a una conjunción de varios factores.

El primer factor es que el ministro parece estar muy apurado por querer “mostrar obras” o, dado que las nuevas inversiones tomarán varios años, al menos “avances importantes”. La Ruta 68 es el ejemplo más reciente, pero a mediados de año fue el puente sobre el Canal de Chacao.

La verdad es que el gobierno ha licitado sólo una fracción menor de los montos que prometió durante la campaña presidencial. Esto, junto a las aspiraciones presidenciales del ministro Golborne, hacen tentador saltarse etapas clave en el diseño de nuevas concesiones, lo cual no beneficia al país.

Un segundo factor puede ser la motivación ideológica. Bajo el actual gobierno, el MOP ha sido poco sensible a conflictos de interés evidentes, otorgando demasiada importancia al bienestar de las empresas del sector. Esto es coherente con la visión común en gobiernos de derecha, que muchas veces confunden lo que es bueno para los negocios con lo que es bueno para el país. Un MOP que renuncia a hacer los estudios de ingeniería, es un MOP que desea achicar el rol del Estado en un ámbito donde la acción pública es fundamental para salvaguardar el interés general.

Si al final el MOP opta por un convenio complementario con la concesionaria de la Ruta 68, que son “los que más saben de la ruta”, el cuadro será una negociación entre cuatro paredes, donde la empresa y el MOP decidirán el precio del peaje que pagarán los automovilistas y los subsidios que el Estado, es decir todos los chilenos, entregará a la empresa para ejecutar obras que probablemente estarán sobredimensionadas.

Todo esto refuerza la idea que tiene la mayoría de los chilenos: que este es un gobierno más cercano a los intereses de las empresas que al interés común de todos los ciudadanos.

2 Comments

  1. Fidel Pintos says:

    Columna patética donde primero se escribe el párrafo final y luego el resto de la columna para justificar ese párrafo. Es una columna para animar a los partidarios de la Concertación muy caídos porque su única opción parece ser la Sra. Bachelet –de lo contrario pierden y en particular contra el Sr. Golborne a quién los 33 subieron a un pedestal (las cosas absurdas de la política). La Sra. Bachelet tiene dudas sobre si presentarse o no porque le pueden pasar la cuenta por lo que hizo el 27 de febrero de 2010.

    Cualquier conocimiento elemental de Public Choice nos dice que el supuesto básico de que los políticos se mueven principalmente por su propio interés está justificado por la evidencia sobre su comportamiento en una gran variedad de sistemas políticos. Así, en las democracias constitucionales donde el acceso al poder requiere ganar elecciones que se producen regularmente en períodos cortos, los políticos se mueven en función de la próxima elección (me gustaría saber que opina el autor de la columna sobre las políticas públicas de Obama aunque lo que dijo Christina Romer días atrás fue lapidario). Denunciar a Golborne de hacer algo en función de la próxima elección, y falta muy poco, es tan grotesco como ignorar lo que están diciendo y haciendo todos los demás candidatos, especialmente algunos economistas que no tienen ningún apoyo popular propio y tienen que rogar la bendición de políticos viejos o en desgracia. Tan grotesco como ignorar cómo se ha hecho políticas públicas en los 20 años de la Concertación (entre otras cosas se usó a economistas para que tocarán el bombo frente al Palacio de la Moneda).

    Seguramente el autor del artículo prefiere a un Gran Líder que tome decisiones en función del largo plazo y entonces apoye que haya elecciones cada 16 años. Me acuerdo cuando la Constitución chilena del 80 se propuso para un referendum y me dije que Pinochet tenía claro su horizonte –16 años a partir del 11 de marzo de 1981– y para eso el proyecto de Constitución incluía dos constituciones, una para los primeros 16 años y otra para después. Me gustaría saber si el autor cree que Pinochet fue un gran líder que construyó un nuevo Chile –por supuesto a un costo altísimo pero que cualquier comunista como Eric Hobsbawm entendería– introduciendo instituciones y políticas que todavía perduran y que sentaron las bases de la economía chilena de hoy.

    • Fidel Pintos says:

      Después de escribir el comentario anterior leí esta columna del profesor de derecho de la U. de Yale, Stephen Carter,

      http://www.bloomberg.com/news/2012-10-25/our-unprincipled-politics.html

      que recomiendo mucho y ojalá que los profesores de economía de Yale lean.

      La columna de Carter nos plantea el dilema básico de la política en cuanto actividad humana centrada en la búsqueda y el ejercicio del poder apoyado en el uso legítimo de la fuerza. ¿Se puede “jugar“ la política con principios o debemos resignarnos a que la jueguen sólo personas “expeditas“, listas siempre a actuar en función de su propio beneficio? ¿Cómo se pueden controlar los peores instintos de las personas “expeditas“? En las democracias constitucionales, los políticos siguen teniendo privilegios injustificables, en particular la inmunidad ¿es suficiente con eliminar estos privilegios o se requiere además imponerles un régimen especial de responsabilidad mayor por sus actos que el régimen común?

      Yendo más lejos, si se reconocen las grandes dificultades para impedir que los políticos “expeditos“ dominen el juego, ¿cómo limitar el beneficio de la política, esto es, cómo limitar el poder al que accede un político exitoso? ¿qué consecuencias tiene para el tamaño y el ámbito del gobierno (recomiendo una perspectiva de Organización Industrial para su análisis)?

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