Sociedades desiguales y redistributivas y otras paradojas

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El pasado 27 y 28 de septiembre la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes organizó el “3er Congreso de Economía Colombiana”. En la sesión de cierre, se habló de las perspectivas de la economía colombiana. Quiero compartir con ustedes algunas de las ideas planteadas por Alberto Carrasquilla, Ministro de Hacienda durante el primer período de Álvaro Uribe, y hacer preguntas que pueden ser relevantes no sólo para Colombia sino para la región.

Carrasquilla habló de una “asimetría” de la sociedad colombiana. La “asimetría de Carrasquilla” es también una paradoja: Colombia tiene y ha tenido por años una distribución del ingreso muy desigual; de otro lado, al menos desde sus intenciones, cuenta con políticas públicas fuertemente redistributivas. Este carácter redistributivo es especialmente claro desde la Constitución de 1991. Resaltó Carrasquilla la inspiración Rawlsiana de nuestra Constitución: las políticas desiguales son tolerables, siempre y cuando ayuden a los menos favorecidos. Y planteó tres preguntas: ¿Cómo se explica esta asimetría? ¿Puede ser la asimetría una situación de equilibrio? ¿Qué consecuencias tiene?

La primera pregunta tiene una respuesta simple: en la práctica, tanto el gasto como la tributación en Colombia son regresivos.

Por el lado de los impuestos, por ejemplo, y a pesar de las intenciones, algunos trabajadores independientes de altos ingresos tributan menos que empleados con ingresos mucho menores. Además, diversos sectores productivos gozan de beneficios tributarios. De su experiencia como Ministro, Carrasquilla dijo recordar muchos casos, y entre bromeando y en serio citó líos que enfrentó con los productores de pollo, huevos, cilantro…[1]

Por el lado del gasto, dijo Carrasquilla, trabajos para Colombia sugieren que el gasto público favorece mayoritariamente a los quintiles 4 y 5 de ingreso. Esto se explica principalmente por dos tipos de gasto: el gasto en educación superior y las pensiones. Dada la baja cobertura en educación universitaria en Colombia y la alta informalidad laboral, en la práctica los grupos más ricos de la sociedad se benefician de estos gastos.

La segunda pregunta es a mí parecer la más interesante y en la que me quisiera concentrar. La respuesta corta de Carrasquilla es “sí, esto es un equilibrio.”  Grupos políticamente poderosos están detrás de esta configuración de los impuestos y el gasto.

En el caso de los impuestos, esto parece bastante obvio. Individuos, firmas, y sectores enteros de la economía que son económica y políticamente poderosos obtienen del Estado los beneficios que han hecho del sistema tributario colombiano uno particularmente nocivo en el que la distribución del ingreso después de impuestos no es mejor que antes de impuestos. Atacar este problema era el principal objetivo de la reforma tributaria que el propio Ministro Juan Carlos Echeverry consideró en esta misma sesión del 3er Congreso una de sus grandes (y hay que decir, dada su buena y ponderada labor, pocas) tareas que quedaron pendientes. La iniciativa ahora ha sido recogida, con simplificaciones, por su reemplazo Mauricio Cárdenas.

Sobre el gasto podría decirse también que grupos poderosos logran capturarlo, excepto que si el diagnóstico de Carrasquilla es cierto, “estudiantes” y “pensionados” no son para el observador desprevenido grupos sociales poderosos. Surgen entonces varias hipótesis. La primera es que los grandes beneficios del gasto público para estratos más pudientes de la sociedad a través del gasto en educación superior y pensiones no son consecuencia del poder político de los grupos beneficiados. Son, digamos, una consecuencia no intencionada de las políticas públicas, un error casual de diseño. Si ese fuera el caso, entonces cambiar la situación sería relativamente fácil, pues no hay doliente poderoso detrás de estas formas de gasto público.

No soy tan optimista. Creo, más bien, que sí hay dolientes poderosos. Sin embargo, insisto en que no son propiamente los estudiantes y los pensionados, beneficiarios últimos de este gasto, los poderosos. Los pensionados no están bien organizados como un grupo de presión en la sociedad colombiana, y sospecho que algo similar sucede en otros países. Al menos, no están mejor organizados que otros segmentos de la población. Además, en su calidad de pensionados (y en esto se parecen a los estudiantes), ¡Casi por definición no pueden poner en jaque a la economía del país! Otra es la historia con muchas agremiaciones de productores, por ejemplo. En cuanto a los estudiantes, la situación coyuntural podría sugerir que sí son actores poderosos. En Colombia, en buena medida contagiados por el entusiasmo chileno, los estudiantes universitarios lograron bloquear recientemente una propuesta de reforma a la educación superior. Tampoco pretendo desconocer algunos importantes movimientos estudiantiles históricos, y la capacidad de los estudiantes de generar movilizaciones más generales. Pero este es un poder coyuntural. Me atrevo a decir que típicamente la voz de los estudiantes universitarios, al menos en Colombia, ha sido una segunda voz. Difícilmente podríamos acudir al poder estudiantil como explicación de la asimetría estructural de la sociedad colombiana que bien resaltó Carrasquilla.

¿Quiénes podrían ser entonces los poderosos dolientes, en particular en el caso de la educación? Unos candidatos posibles son los maestros. Los sindicatos de maestros son actores políticos importantes en muchas sociedades. Pero esta realidad despierta más preguntas que respuestas: ¿Por qué son tan poderosos, en el mundo entero, los sindicatos de maestros? Alguien podría argumentar que los profesores son (somos) fundamentales para el desempeño de la economía en el largo plazo. Al fin y al cabo, somos insumo clave de la formación de capital humano, motor del crecimiento. Pero, en el corto plazo, que es el plazo que importa a los políticos, reconozcámoslo, no importamos mucho. ¡Más poder tiene un grupo de taxistas que se niegue a trabajar un día que un grupo de maestros que entre en paro por un semestre académico!

De lo anterior se deriva la hipótesis de que el poder de los maestros viene de su buena organización, de tener la capacidad de resolver los dilemas de acción colectiva.  Si esta hipótesis es cierta, ¿Por qué tienen los maestros una buena capacidad de organización? Quizás tienen mucho tiempo libre, más que otros productores con similar nivel de calificación en otras ramas de la economía (algo que los datos parecen sugerir, como dijo en este mismo foro Hugo Ñopo hace algunas semanas).  A lo mejor esto reduce el costo para los maestros de aportar tiempo para un bien público como lo es un sindicato. O, quizás, contrario a otras ramas de la economía, en la producción de “educación” la competencia entre productores es menos fuerte (los mercados pueden estar segmentados, la demanda por educación con frecuencia excede la oferta), y esto simplifica la unión de maestros que de lo contrario estarían compitiendo ferozmente.

Otra alternativa es que los votos de los maestros sean especialmente apetecidos por los políticos. Por ejemplo, quizás los maestros son votantes especialmente atentos a las políticas que los gobernantes ofrecen. En el lenguaje de ciencia política, son “swing voters,” más dispuestos a cambiar sus votos según los programas que propongan los políticos. Para verificar si este es el caso, valdría la pena preguntarse: ¿Votan los maestros con más frecuencia que otros individuos de la sociedad? ¿Están más dispuestos a cambiar su apoyo electoral por uno u otro candidato, sin importar su partido, a cambio de políticas con las que simpatizan? No parece una hipótesis descabellada, pero también vienen a la mente maestros fuertemente ideologizados que más que “swing voters” parecen votantes cautivos qué difícilmente tranzarían su voto a cambio de atención. ¿Cuál es la realidad?

Dejando de lado estas preguntas sobre el poder de estudiantes, maestros, y pensionados[2], vale la pena concluir con una pregunta más general sobre el origen de esta redistribución regresiva que explica la “asimetría de Carrasquilla”. ¿Cómo surge el problema? Si pensamos en el gasto público como la zanahoria y en los impuestos como el garrote del gobierno, una hipótesis sencilla es la siguiente. En la práctica, es más fácil dar zanahoria que garrote (los “behavioral economists” me dirán si esta hipótesis tiene sentido).  Así, políticamente puede ser más viable para un gobierno decir que va a redistribuir con el gasto (repartiendo zanahoria), y no con la política tributaria (boleando garrote). Pero, planteada esta intención, en el proceso político el gasto es atrapado por grupos políticamente poderosos. En cuanto a las pensiones, recientemente ha habido uno que otro ejemplo en el caso colombiano.

En fin, frente a la “asimetría de Carrasquilla” surgen muchas preguntas. ¡Menos mal el éxito del “3er Congreso” fue tan rotundo, y el entusiasmo de los estudiantes tan grande, que el moderador no pudo darme la palabra para hacerlas en el recinto! Aquí las transmito sabiendo que no sólo Carrasquilla, sino otros tantos valientes economistas lectores de focoeconómico que han dejado la “torre de marfil” para enfrentarse al mundo real, tendrán la oportunidad de leerlas y pensarlas desde su perspectiva del mundo real.



[1] Como queriendo decir, muy a la colombiana, “tenemos huevo” (que lejos de significar, como en otras latitudes, que somos muy valientes o corajudos significa que “somos el colmo”).

[2] En el caso colombiano, habría que pensar en otro actor poderoso que podría estar detrás de parte del gasto regresivo: la Corte Constitucional (o, la Constitución misma, tomando a la Corte como su simple garante). En particular, tanto el gasto en educación como el gasto en pensiones es uno que puede ser (y en algunos casos ha sido) protegido por la Corte Constitucional en tanto su recorte podría vulnerar derechos fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, prefiero evitar satanizar a la Corte y entrar en la vieja pelea de los economistas sobre las decisiones económicas de la Corte. En todo caso, vale la pena volver a preguntar: ¿será que la Corte, sin quererlo y para proteger los derechos fundamentales, ha ayudado a consolidar una estructura fiscal muy regresiva?

12 Comments

  1. El gasto público “en especie” (i.e. salud y educación) es la parte del gasto social que es en algún grado progresivo (el único que mueve los indicadores de desigualdad un poco). Y las pensiones no son regresivas porque tengan un amplio grupo de presión detrás, sino porque en Colombia la población que se pensiona es muy poca y pertenece a los grupos de mayores ingresos – sólo existen pensiones contributivas. Las transferencias directas sí son regresivas porque están mal focalizadas. Aunque podría ser más progresivo, sobre el gasto social yo creo, sin embargo, que la preocupación mayor es acerca de la calidad. La asignación entre grupos de ingreso dice poco si el gasto (poco o mucho) no sirve para igualar las oportunidades de las personas a lo largo de su vida, no te parece? Sobre la tributación, la regresividad si es patética: los impuestos directos (como el impuesto sobre la renta) son mínimamente progresivos y los indirectos (como el IVA) son completamente regresivos. Tenemos unos ejercicios muy interesantes de incidencia de tributación y gasto realizados con encuestas de hogares para Colombia en el marco del proyecto Caring for Equity CEQ que coordina Nora Lustig; espero que podamos mostrar algunos de estos resultados pronto en FE. En el contexto multi-país, para concluir, Colombia es el país que se ve peor de todos. Una movida en la dirección correcta son las pensiones no contributivas que está armando Rafael Pardo. Eso es lo que hace ver el sistema fiscal en Argentina mucho más progresivo que en los demás países del ejercicio (!). Otra, es la de la reforma de Mauricio que impone una tasa efectiva mínima de impuesto de renta a quienes ganan más de 8 millones de pesos.

  2. Carlos Hurtado says:

    Desafortunadamente no pude estar en el evento, pero me gustaría comentar en particular sobre sus reflexiones acerca del gasto en pensiones ¿Los pensionados no están bien organizados como un grupo de presión en la sociedad colombiana? Creo que usted deja de considerar que los regímenes especiales de pensiones se llevan tanto o más del 50% del total del gasto en pensiones. ¿Quiénes son los que tienen regímenes especiales de pensiones? No estamos hablando del pequeño 30% de los trabajadores que logran obtener el beneficio por medio del Régimen de Prima Media (RPM), estamos hablando de los congresistas, 120 H. Senadores y 166 H. Representantes, que pueden cotizar y tener pensiones por arriba de 25 SMMLV; también estamos hablando de los magistrados de las altas cortes que hace poco tenían un escandalo por el denominado ‘carrusel de las pensiones’. Estos grupos no sólo están bien alineados en sus intereses de obtener grandes pensiones, sino que además tienen la posibilidad de ser jueces y parte. Adicionalmente, para obtener una mesada pensional en el RPM es de hecho difícil cumplir con los requisitos (por temas de mercado laboral y la paradoja en sí misma) ¿Cuales colombianos cotizan formalmente 1.300 semanas o más? Los colombianos y colombianas con 25 años de cotizaciones formales son apenas unos pocos privilegiados, casi siempre bien educados (con bachillerato o más) y de los tres últimos deciles de ingreso. En últimas, si tuviéramos un gasto en pensiones para pagarle a todos los trabajadores una mesada pensional en su momento de retiro, no podría estar más de acuerdo con que el gasto en pensiones es progresivo, sin embargo, desafortunadamente para Colombia, tal no es el caso.

  3. Sólo el gasto en educación superior es regresivo. En Colombia son los pobres los acuden a la educación publica en niveles de primaria y segundaria. La hipótesis de que los profesores son un grupo de presión organizado fuertemente organizado, desde mi perspectiva, aplica sólo al sindicato de profesores FECODE que funciona en los niveles primaria y secundaria. Por otra parte, los profesores universitarios (los supuestos culpables de mover el gasto hacia los más ricos) no parecen ser una fuerza colectiva poderosa pero no por esto carecen de poder político. Por ejemplo los profesores de esa Universidad Nacional tienen voz en las políticas públicas, con frecuencia son invitados a participar de los debates de política y muchos de ellos participan han salido para ejercer cargos públicos (No olvidar que un rector de la Nacional fue alcalde de Bogotá 2 veces). Es posible que ellos tengan algún interes en mover recursos hacia la educación superior pública pero si sólo los estudiantes “ricos” (que estudiaron en buenos colegios y tuvieron acceso a una educación de mejor calidad) pasan los examenes de admisión la desigualdad resultante no es por culpa de los profesores universitarios sino de la calidad de los bachilleres pobres (que estudiaron en la educación pública que en Colombia es de mala calidad) . Ahora ese resultado si puede ser una consecuencia de FECODE.

    • Edgar,

      Mil gracias por el comentario. Interesante hipótesis la que planteas. Pocos llegan a la Universidad por culpa de la mala calidad, en parte resultante del poder de sindicatos de maestros de primaria y bachillerato. Eso explica la regresividad del gasto en educación, aún sin profesores de universidades con intereses políticos fuertes. La paradoja de lo anterior es que la solución obvia (y que señaló Carrasquilla) es subsidiar más la educación básica que la universitaria, para incrementar la población universitaria en el largo plazo. Pero si eso se hace en un contexto de sindicatos fuertes en primaria, es posible que la efectividad de dichas ayudas sea menor que la ideal.

      Leopoldo

      • Sí, mi hipótesis es que los culpables de que el gasto en educación sea regresivo no son los profesores de las Universidades sino los profesores de los colegios públicos que atienden a los segmentos de menos recursos de la población. El problema es que la calidad de la educación primaria y segundaria se ve afectada (en especial por problemas de economía política) y en consecuencia se el gasto en educación superior se ve regresivo.

  4. Marcela y Carlos,

    Interesante el contraste entre lo que nos dice Marcela y Carlos. Para Marcela el gasto en pensiones es regresivo no porque los pensionados sean un grupo de presión organizado, sino porque solo unos pocos reciben pensiones y pertenecen a los grupos más ricos. En cambio Carlos señala que sí son un grupo de presión, en especial todos aquellos gozando de regímenes especiales. Grupos que, como mencioné en el post, recientemente han recibido atención en los medios por mañas (carruseles) para subir sus pensiones. Creo que los dos puntos de vista son menos contradictorios de lo que parecen, pues si bien estos grupos han obtenido beneficios grandes gracias a tener los intereses alineados como señala Carlos, no son una gran mayoría. Los que sí son un grupo grande son, como señala Carlos, los colombianos que logran los requisitos para obtener pensiones. Pero, ¿son realmente esos un grupo de presión como tal bien organizado? Eso me parece menos claro, aunque simpatizo con la idea de Carlos que los trabajadores que NO tienen esos requisitos son políticamente débiles, y de ahí que iniciativas como la pensión nueva de Pardo sean importantes.

    Leopoldo

    • Carlos Hurtado says:

      Muchas gracias por su respuesta. Es muy pequeño el espacio aquí para hablar de temas tan grandes. Yo creo que concuerdo con Marcela en que el gasto en pensiones es regresivo porque: 1) sólo un 26% de las personas en edad de pensionarse reciben algún beneficio; los que se pensionan son, por definición, formales que tienen la posibilidad de aportar durante toda su vida. Debido a que la gran mayoría de los formales (digámosles de toda la vida) de hecho pertenecen al decil 10 de ingreso, en suma con el hecho de que los beneficios no son actuarialmente justos, lo que termina haciendo el gasto en pensiones es garantizar el ingreso en la vejez de los más ricos. Estoy de acuerdo con usted en que estos pensionados no son un grupo de presión, así quieran y tengan su sindicato y página web (http://aspensocial.tripod.com/), aquí el tema es de diceño 2) El problema es que el verdadero gasto en pensiones no sólo se va a los más ricos, sino que termina en las manos de los más ricos de los ricos (magistrados, congresitas, etc) por vía de los regímenes espaciales. Éstos últimos son un grupo de poder que, paradójicamente, no está sindicalizado. Este grupo es muy pequeño y la desigualdad dada por las pensiones se perpetua es por esta vía. Pienso que Carrasquilla se refería a estos cuando se refería a los grupos de poder de los pensionados.
      Para terminar, y sólo por comentar sobre lo de Pardo, estoy de acuerdo con usted con que lo fundamental es que el gasto en pensiones se distribuya con los Beneficios Económicos Periódicos, que está por demás decirlo, en realidad no es una idea nueva pues, paradójicamente, fue el Ministro Carrasquilla en el acto legislativo de 01 de 2005 el que los creó.

  5. Felipe Perilla says:

    La manera en que el gasto en educación superior fuese más progresivo sería poniendo algunos controles de calidad más efectivos sobre la educación primaria y secundaria. Si el Estado no logra tener pruebas de calidad que seleccionen buenos profesores en los colegios (que es donde empieza el proceso para poder confrontar exitosamente y con bajas tasas de deserción el proceso universitario), seguirán llegando a la educación superior pública sólo aquellos que han estudiado en los mejores colegios que suelen ser privados y muy pocos públicos (que es donde suelen estar los mejores profesores de primaria y secundaria). También es cierto que debería revisarse qué incentivos salariales tienen los profesores en los colegios y si estos contribuyen con la mejoría de le educación escolar o no.

    Así mismo, deberiamos preguntarnos, ya que no es muy claro-por lo menos para mi-, por qué limitar la prohibición del animo de lucro a las universidades y no extenderla a los colegios. Tal vez, a partir de esta pregunta sea posible encontrar alguna manera para mejorar el sistema educativo nacional desde sus bases.

  6. Estoy totalmente con la regresividad del gasto que se plantea, y opino que los pensionados SI son un grupo de presión totalmente importante y fundamental en las decisiones que se toman sobre la distribución del gasto en Colombia, pero me parece que vale la pena mencionar que probablemente esto no es solo un problema de intereses por parte de los grupos de presión sino que va mucho mas allá, la culpa no es de ellos sino de todos.

    Me explico, en este país por desgracia, ser político es un negocio rotundo en el corto plazo, porque sin necesidad de ejercer mucho en el cargo uno puede asegurar gran parte de su futuro, no es necesario estar realmente interesado por el futuro de un país si mi propio futuro ya esta organizado. Entonces como les podemos pedir a las personas que nos gobiernan, que nos gobiernen bien si ni siquiera nosotros estamos interesados en el futuro colectivo sino simplemente en nuestro futuro individual, no podemos pedir que un solo ministro pase una reforma que “arreglaría” el problema pensional o educativo porque es solo una ficha en un gran juego con cientos de personas con intereses y poderes mucho mayores.

    Me parece que el problema de la regresividad no podrá ser combatido si solamente los académicos y estudiosos son consientes del problema, Colombia necesita pasar mas de una reforma y ganar mas que una pelea para poder empezar a generar políticas publicas que si ayuden a TODOS los Colombianos, no solo a los pobres y mucho menos a los ricos.

    El problema de la regresividad, desde mi punto de vista, encuentra sus causas en los problemas sociales del país y va mucho mas allá de los poderes a los que siempre se les suele echar la culpa.

  7. Se dice que se está en una economía rawlsiana, donde se pondera más a los pobres y que ésta economía es socialmente aceptable, pero mi pregunta es ¿para quién es aceptable? Claro, es aceptable para los que están en los lugares más altos de la distribución del ingreso, los cuales no dan una tributación consistente con el mismo, donde a estos no se les toca porque mantienen un aporte en el crecimiento económico y en la elaboración de empleos formales. Si se llegara al caso de aplicarles impuestos estos se desincentivarían. Esta economía es aceptable por los ciudadanos con mayores ingresos porque ellos tiene “poder y voto”. Estoy casi segura, que si se les preguntara a los más pobres, dirían que no lo están, entonces no se trata tanto de aceptar una economía si los que tienen mayor poder son los menos interesados en que les afecten sus utilidades para ayudar a minimizar esa brecha de desigualdad.

    • Gracias por tu comentario. De acuerdo, creo que precisamente el punto de la entrada es que esa intención normativa de la Constitución no es cierta en la práctica, al menos no en el caso de la política fiscal.

  8. Juan David Oviedo says:

    Me parece bastante interesante y novedoso en exponer algo que me resulta obvio, la determinación del concepto de swing voters a los maestros que expone por dedición que responden a el ejercicio de las propuestas políticas más que al sesgo ideológico que puedan tener por una afiliación partidista, en este sentido sus elecciones son mas inteligentes y resultan mas benéficas para ellos mismos, esto se evidencia en nuestro caso nacional al encontrar que los partidismos tradicionales se “apoderan” de las regiones tradicionales y las políticas novedosas tienen acogida en los espacios mas educados de la población. La educación también presenta una paradoja mas estructural, en la cual si bien es un hecho que esta genere retornos a largo plazo las altas tasas de deserción (especialmente en rubros bajos de ingreso y baja calidad de educación bachiller) exponen una trampa de pobreza en las que la decisión de desertar se determina por un sesgo y necesidad de corto plazo.
    Este ejercicio expuesto como muchos otros dejan la sensación que existe una desconexión entre individuo – estado, mas trascendental que problemas redistributivos, en donde el ejercicio de la democracia pareciera estar determinado para los ciudadanos en el ejercicio al voto en las elecciones y no más ¡!, dejando a los políticos electos en un paraíso de acción, en donde los ciudadanos se olvidan de sus deberes políticos así como el seguimiento mismo a la democracia, en una espera a próximas elecciones, y así sucesivamente.

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