Algunas Consideraciones sobre la Situación Fiscal Actual

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En colaboración con Nicolás Ajzenman (Universidad de San Andrés)

¿Cuán seria es la situación fiscal? Uno debería pensar que es muy delicada, pues no es algo usual que la mayor provincia del país tenga que reprogramar el pago del aguinaldo de los empleados públicos, y que la Nación no haya acudido en su ayuda (lo cual, en otro contexto institucional, podría ser algo deseable (ver, por ejemplo, Oates (1999): “An Essay on Fiscal Federalism,” Journal of Economic Literature).

Si bien es cierto que el superávit fiscal, que solía ser uno de los considerados “pilares del modelo”, se fue esfumando desde el 2004 en adelante (habiendo desaparecido prácticamente en 2008 (ver abajo)); hoy las cuentas públicas consolidadas (Nación más Provincias) no parecen, al menos en una primera lectura, mostrar un nivel de déficit fiscal elevado (ver gráfico I). ¿Cuáles son los motivos que justifican la preocupación actual sobre el desequilibrio fiscal? En esta entrada, profundizamos el análisis realizado acá, buscando responder esta pregunta, basando nuestros argumentos en tres cuestiones: (a) La existencia de recursos “espurios” que permiten sostener números fiscales aparentemente saludables sólo en el corto plazo, (b) El incremento de los pasivos no contabilizados del Gobierno Nacional en pos de su financiamiento de corto plazo, y (c) La des-federalización de los recursos (ver también la entrada relacionada a este punto de Martin Uribe acá).

 

Gráfico I. Fuente: Mecon y estimaciones propias

(a)    La contabilización de recursos “espurios”

Por definición, los gastos siempre se pagan. La pregunta clave es cuál es la fuente de financiamiento. Los gobiernos financian sus gastos con recursos tributarios, con emisión de nueva deuda, o bien con emisión de moneda. En líneas generales, consideramos que cuando el gasto público supera la recaudación tributaria, y el gobierno financia esa diferencia con deuda o emisión de dinero, este incurre en un déficit.

En los últimos años, el gobierno argentino redujo substancialmente la proporción del gasto financiado con recursos tributarios (IVA, Ganancias, Impuestos al Comercio, etc.), aumentando el peso de otras formas de financiamiento. A la utilización excesiva del impuesto inflacionario, se le suman dos nuevas cuentas que tomaron protagonismo a partir de 2009: “Rentas de la Propiedad” del Tesoro y “Rentas de la Propiedad” de ANSES. En el primer caso, se trata de las ganancias financieras devengadas (es decir, ganancias que no necesariamente se realizan, pero si se devengan contablemente) que son transferidas al Tesoro; tal es el caso de las ganancias del Banco Central por revalorización de sus activos, o bien una porción de las ganancias del Banco Nación. En el caso de la ANSES, se trata de los recursos que el organismo recibe como ganancia por la inversión de sus fondos. Estos recursos sumados (Rentas del Tesoro + Rentas Anses) representan, en promedio, desde 2009, un 7% de los ingresos corrientes de la Nación (neto de coparticipación automática y leyes especiales). Durante el período 2003-2008, estos recursos alcanzaban solamente un 2% de los ingresos corrientes de la Nación, similar al valor observado durante la década del ’90.

A este tipo de ingresos los llamamos “espurios”, en primer lugar porque muchos de ellos provienen de re-valorizaciones nominales de activos, que representan ganancias no realizadas. Este tipo de ganancia resulta aún más desnaturalizada una vez que notamos la alta proporción de bonos nacionales colocados en organismos también nacionales (como el Banco Nación y el propio Fondo de Garantía de Sustentabilidad de ANSES). Peor aún, la transferencia de ganancias nominales de ANSES representa una descapitalización en términos reales, siguiendo los cálculos realizados por Levy Yeyati.

¿Qué sucedería con el resultado financiero consolidado de la Nación y las Provincias si no existieran estas fuentes de financiamiento espurio?

 

Gráfico II. Fuente: Mecon y estimaciones propias

De no existir estos ingresos, la situación fiscal sería más seria: el déficit esperado para 2012 alcanzaría 3.6 puntos del PBI (cerca de $ 80.500 M), proporción similar a la del año 2000 y peor que la de 1999 (-3.9% y -3.5%, ambos casos también netos de ingresos espurios).

Peor aún, existirían otros motivos de alarma incluso si estas rentas se consideraran fuentes genuinas de recursos. Observando nuevamente el Gráfico I, se destaca el protagonismo de un nuevo organismo en la financiación de los déficits del Tesoro: ANSES.

El déficit financiero del Gobierno Nacional esperado para 2012, excluyendo ANSES, es de 2.7% del PBI (en 2011 fue de 2.9% del PBI). Esta proporción es aún peor que el -2.6% del año 2000 y muy superior que la de cualquier otro año desde 1990. La diferencia con esos años la hace exclusivamente la ANSES: desde 2009, el aporte al superávit fiscal de dicho organismo es de 1.2% del PBI. Hasta el año 2003, el aporte era nulo, luego su importancia fue creciendo hasta llegar a la situación actual.

¿Por qué consideramos que el aporte de la ANSES tampoco representa un ingreso corriente genuino? Más allá de las rentas financieras que discutimos previamente, los ingresos de la ANSES surgen, principalmente, de la diferencia entre los gastos por el pago de jubilaciones y pensiones y los recursos que recibe por los aportes y contribuciones patronales. Los ingresos no son controlables de manera directa, ya que dependen mayormente de la situación del mercado de trabajo formal. En cambio, las erogaciones, en la práctica, son bastante discrecionales. En el próximo punto argumentaremos por qué la discrecionalidad en el manejo de las jubilaciones implica que el superávit presente de la ANSES tiene como contrapartida un incremento no registrado en su pasivo. Estos pasivos, finalmente, tendrán que pagarse, tal cual ya ocurrió en el pasado.

(b)   Las jubilaciones y el pasivo de la ANSES

Para lograr superávits tan abultados, la ANSES incrementó sus ingresos con el fuerte aumento de la masa salarial, mientras que el crecimiento nominal en las erogaciones por jubilaciones y pensiones fue mucho menor de lo que debería haber sido. Si bien la cantidad de jubilados se incremento notablemente a partir de las moratorias iniciadas en 2007, cerca de tres cuartos de los jubilados cobra el haber mínimo y el resto percibe haberes notablemente inferiores a los que les corresponderían según lo ha dictaminado la Corte Suprema de Justicia. Más precisamente, a causa de la utilización de índices de inflación menores a los indicados por la Corte, la jubilación promedio hoy es de  $2.480, lo que equivale a cerca del 40% del promedio salarial formal de la economía.

Independientemente de la valoración que pueda hacerse sobre el haber promedio que deberían percibir los jubilados, lo cierto es que el superávit de la ANSES es resultado del incumplir los fallos de la Corte Suprema de Justicia (lo cual es un hecho institucionalmente grave). En la actualidad hay cerca de 500 mil juicios en curso en diferentes etapas (algunos sin sentencia, otros con sentencia apelada).

¿Cuál sería el costo para la ANSES de regularizar su situación judicial? Durante 2011, el organismo canceló en efectivo algunas de las sentencias, pagando cerca de $ 126.000 por cada jubilado ($ 157.000 a precios de 2012). Si consideramos ese monto para los 500 mil juicios en curso, el pasivo contingente de la ANSES sería de $ 79.000 M. Asimismo, si se supone un incremento del 70% en los haberes, similar al de las sentencias que acató el organismo en 2011, aplicado sobre el haber promedio de $ 2480, la ANSES debería incrementar sus erogaciones en cerca de $ 11.000 M anuales. Nuestra estimación es, de hecho, conservadora. Estimaciones oficiales de la ANSES indicaban que el costo anual de enfrentar estos pasivos contingentes, a valores de 2011, sería de $ 14.000 M; un número cercano a los $ 18.000 anuales a valores actuales.

Aún tomando estimaciones conservadoras, solamente el incremento anual de las erogaciones de la ANSES reduciría a la mitad su superávit y, ergo, imposibilitarían su capacidad de financiamiento al Tesoro (si tomásemos la estimación oficial, se acabaría su superávit). A modo de ejemplo, si en 2012 la ANSES tuviera que pagar los $ 11.000 M de aumentos de jubilaciones, el déficit financiero consolidado de Nación y Provincias sería de 3.2% del PBI. Si a esto le extrajéramos también los ingresos “espurios” considerados previamente (lo cual sería razonable, ya que la ANSES debería reducir su Fondo de Garantía de Sustentabilidad en $ 79.000 por el pago de retroactivo de los juicios perdidos), el resultado fiscal sería negativo en 4.1% del PBI, una situación aún peor a la de los años pre-crisis 1999 y 2000.

(c)    La des-federalización de los recursos

Finalmente, esta forma de financiación trae otras consecuencias colaterales muy serias: la des-federalización de los recursos. Lo que sucede es que las fuentes de financiamiento no tradicionales no tienen un régimen de coparticipación automática. Cada vez más, la Nación acumula una mayor proporción de los recursos totales y, como resultado, las transferencias a provincias aumentan su discrecionalidad. Ciertamente, el impuesto inflacionario, las transferencias de ganancias devengadas de la ANSES o del Tesoro y la diferencia entre los ingresos y egresos de la ANSES son recursos no coparticipables.

 

Gráfico III. Fuente: Mecon

El gráfico 3 ilustra sintéticamente esta situación: la Nación cada vez incrementa más su peso en la proporción del gasto agregado, en detrimento de Provincias y Municipios. Aún así, la Nación logra mantener su situación fiscal bajo cierto control, e incluso planea aumentar el gasto público fuertemente el año próximo (si los ingresos provenientes de la soja así se lo permiten), mientras que a algunas Provincias les cuesta pagar los salarios de sus empleados. La respuesta debe buscarse en el esquema de financiamiento de uno y otro: las Provincias no cuentan con recursos extra-ordinarios y la Nación sí. Como hemos visto esto ha generado ya una gran reyerta callejera. No podría haber sido de otra forma, dado el contexto institucional débil que predomina en Argentina.

8 Comments

  1. Excelente, y eso que no consideraste ningún ajuste cíclico en la recaudación fiscal.

  2. Andy Neumeyer says:

    Super interesante Sebastián. Te agrego un elemento que quedó afuera. A las necesidades de financiamiento del gobierno nacional habría que agregarle el pago de la deuda ya que al estar afuera de los mercados y, por ende, no poder renovar los vencimientos con nuevos bonos hay que pagarlos con recursos frescos.

    • Sebastian Galiani says:

      Andy, gracias por el comentario, con el cual estoy de acuerdo. Nosotros nos focalizamos arriba de la línea, pero debajo de la línea también hay problemas serios. Y la falta de acceso al crédito, hace más serios los problemas arriba de la línea. Volveremos sobre esta cuestión pronto!

  3. Creo que la cuestión federal pega mucho más fuerte de lo que aparece en el artículo. No es cierto que “los ingresos de la ANSES surgen, esencialmente, de la diferencia entre los gastos por el pago de jubilaciones y pensiones y los recursos que recibe por los aportes y contribuciones patronales”. Más del 40% de los ingresos de la ANSES provienen de recursos no contributivos, más precisamente de “precoparticipaciones”, es decir recaudación de impuestos nacionales coparticipables, detraídos de la masa coparticipable antes de ser distribuidos entre Nación y Provincias. En 2011 estos ingresos sumaron unos $83.000 millones, y más de la mitad de estos hubieran correspondido a las Provincias, de atenernos al régimen original de la Ley 23.548.
    Financiar no contributivamente al sistema previsional no es ni bueno ni malo. Ocurre que en nuestro país este avance se hizo de una manera más o menos velada y forzada en los 90, generando disparidades graves: hay 10 Provincias que transfirieron sus cajas al sistema nacional y 13 que no lo hicieron.
    La asignación de fondos provinciales al sistema previsional nacional pierde legitimidad con la sanción de la Ley 26.425 (noviembre de 2008) que crea el actual SIPA, elimina las AFJPs, e implica que los aportes personales retornen al sistema de reparto. La semana pasada Córdoba sancionó una Ley donde “denuncia” el Pacto federal de 1992 a fin de que cese la retención del 15% de la masa coparticipable bruta con destino al sistema previsional, consentida por dicho instrumento (en 2011 fueron unos $32.800 retenidos solo por este concepto, que fueron a la ANSES, de los cuales poco menos de $20.000 hubieran correspondido a las Provincias).
    Lo que ocurre es que el superávit de la ANSES, que desde 2009 es clave para explicar el superávit del Sector Público Nacional, es producto directo de disminuciones de recursos provinciales. O bien, los aportes provinciales le están salvando las papas al sector público nacional.
    Esto está generando mucha “presión” en el esquema federal argentino, que no aparece con más nitidez debido al brutal esquema de premios y castigos que mantiene el gobierno nacional vía transferencias discrecionales.
    El tema previsional y el federal corren juntos en nuestro país, ya que la ANSES recibe uno de cada cuatro pesos de recaudación por impuestos internos.

  4. Mario, muchas gracias por el aporte. Es cierto lo que decís, no todos los ingresos de ANSES son contributivos (por eso no decimos que los ingresos dependen “únicamente”, sino “principalmente” o “esencialmente” de contribuciones y aportes). Efectivamente, tal como lo indicas, la ley original debería perder validez con el nuevo sistema, pero no sólo eso: el acuerdo original que determinaba las transferencias de las provincias para asumir parte de la transición al sistema previsional (el famoso 15% que ahora reclama la provincia de Córdoba), se fue prorrogando a medida que iba venciendo y en las últimas oportunidades algunas provincias no lo ratificaron (Santa Fe, por ejemplo). Finalmente, ya sea con ingresos contributivos o no contributivos, los recursos con los que ANSES financia los défictis del Tesoro, son el producto de una desfinanciación a las provincias.

  5. Andrea Luna says:

    Profe, excelente la nota en ámbito: http://www.ambito.com/diario/noticia.asp?id=

    Hoy en Argentina están todos los economistas diciendo lo mismo!

  6. Pingback: Filosofía Barata y Zapatos de Goma — Foco Económico

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