Finanzas Provinciales: Eurozonizándonos y Desestadounidizándonos

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Las provincias argentinas están pasando por problemas financieros de gran gravedad. Sus premuras son tan grandes que algunas, como la provincia de Buenos Aires, no pueden hacer frente a sus compromisos corrientes de pagos a empleados públicos. En la cabeza de muchos gobernadores, la idea de emitir cuasi monedas es un fantasma que cada vez les cuesta más espantar. Algo está funcionando mal con nuestro pacto fiscal.

Dos dimensiones fundamentales a la hora de evaluar una unión fiscal son la automaticidad y la contraciclicalidad. Los arreglos fiscales de los Estados Unidos y Europa son dos modelos diametralmente opuestos que pueden hechar un poco de luz sobre lo que está pasando en nuestro país.

En los Estados Unidos, cada Estado individual está obligado por ley a mantener un presupuesto equilibrado. A cambio, el gobierno federal financia e implementa una importante red de estabilizadores automáticos. Entre ellos, encontramos un seguro de desempleo, programas de ayuda alimentaria y atención médica para familias de bajos ingresos (food stamps y medicaid, respectivamente), un sistema de salud para adultos mayores (medicare) y un sistema federal de jubilación con un sesgo altamente redistributivo (social security). Todos estos programas están financiados a nivel nacional con impuestos progresivos. Como resultado, si un Estado en particular, digamos Alabama, entra en recesión, sus habitantes automáticamente comienzan a recibir alivio económico y financiero del gobierno federal. Por supuesto, esta ayuda proviene de contribuciones que hacen otros Estados (aquellos con una mejor situación coyuntural) al gobierno central. Lo notable es que los habitantes de los Estados que acuden a ayudar a Alabama ni se dan cuenta que lo están haciendo. Y los habitantes de Alabama tampoco distinguen el origen preciso de la asistencia extra estatal que estan recibiendo. Es precisamente este sofisticado mecanismo de unión fiscal lo que hace que en la historia reciente no escuchemos que algún Estado norteamericano considere separarse de la unión del dólar creando su propia moneda. O que algunos estados protesten por tener que rescatar con dádivas a estados más cíclicamente vulnerables.

El arreglo fiscal europeo es el caso opuesto. Allí no existen ni impuestos ni transferencias implementadas a nivel federal. Cada país miembro de la eurozona implementa su propio sistema de impuestos y gastos. Esto quiere decir que no hay un sistema automático por el cual los países con menos problemas durante épocas de recesión, como Alemania y los Paises Bajos en la actual coyuntura, ayuden a los con más problemas, como los GIPS. Esta falta de federalismo fiscal tiene un agravante importante. La Comisión Europea, la institución encargada de los asuntos fiscales a nivel central, ha tenido un comportamiento altamente procíclico. En efecto, durante la fase expansiva del ultimo ciclo (2000 al 2008) fue permisiva con todo tipo de excesos fiscales en los países miembros (especialmente los emergentes). Desde el comienzo de la fase contractiva (del 2008 a esta parte), la Comisión Europea ha adoptado una posición igualmente procíclica, abogando por la austeridad fiscal en los países miembros con mayores dificultades. Dada la total ausencia de mecanismos estabilizadores automáticos, la ayuda de los estados menos afectados por la recesión a los más perjudicados llega en forma de dádivas explícitas, altamente condicionantes y ciertamente humillantes. El caso más concreto es el circo que acompaña a los salvatajes de Alemania a Grecia y España, con éstos jugando el rol de mendigos y aquella (corporizada en la Sra. Merkel) el de presidenta de la sociedad de beneficencia.

¿A cuál de estos dos sistemas se acerca más el arreglo fiscal argentino? Progresivamente, más al europeo que al norteamericano. En las últimas dos décadas, el sistema de coparticipación, que en su articulado contempla importantes mecanismos automáticos de redistribución, se ha vuelto letra muerta y ha sido reemplazado por políticas discrecionales de reparto de la masa tributaria. Consideren este dato: en 1993, las transferencias automáticas por coparticipación a las provincias representaba el 50 por ciento de los recursos tributarios nacionales sin contar seguridad social. En los últimos 15 años, este ratio a caído sin cesar, llegando en el 2009 (último dato del que dispongo) al 34 por ciento.

Nuestro esquema fiscal también se ha deteriorado significativamente en lo que hace a la contraciclicalidad. Aquí es menester no poner a toda la administración Kirchnerista en la misma bolsa. La política fiscal durante la administración del presidente Néstor Kirchner se preocupó bastante por acumular superavits durante aquellos años de vacas gordas (sobre este tema, miren la excelente entrada de Juan Pablo Nicolini titulada “¿Quién Controla a la Fiera?”) Por el contrario, la actual gestión, particularmente desde la muerte del ex Presidente, ha optado por el desborde fiscal creciente, especialmente del gasto, independientemente del estado del ciclo económico (miren, por ejemplo, los informes del IARAF).

¿Que deberíamos hacer para aclarar el horizonte financiero de las provincias? Estadounidizarnos argentinamente. ¿Qué significa esto? Aquí van dos sugerencias básicas, una apuntando a la automaticidad y la otra a la contraciclicalidad: (1) Empezar por demandar que se observe la ley de coparticipación federal de impuestos, que es ciertamente una norma que dista de ser óptima (nos debemos una nueva), pero es mucho mejor que la ley de la dádiva. Nuestra voz y nuestro voto son, por supuesto, fundamentales. Pero también hace falta exigir coraje por parte de los gobernantes provinciales. En este sentido, es loable la iniciativa de Córdoba de llevar sus disputas financieras con la Nación a los estrados judiciales. (2) Exigir la construcción de un fondo de estabilización anticiclico al estilo del que mantienen Noruega con sus ingresos petroleros o Chile con los que obtiene de sus ventas de cobre. Un primer paso sería exigir al gobierno que rinda cuentas del uso que hace de la recaudación por retenciones al agro.

Mientras tanto, ¿qué deberíamos esperar para las finanzas provinciales? Pues un futuro tan opaco como el que enfrentan los países de la Europa periférica. Así como Grecia y España hoy dependen en gran parte de la voluntad de Merkel de proveer dádivas, también las provincias argentinas con problemas coyunturales dependen de la discrecionalidad de la presidenta Cristina Fernández.

5 Comments

  1. Excelente nota Martin. Le agregaría a lo tuyo requerir el presupuestó equilibrado para las provincias en cada período presupuestario con provisiones claras de recursos cuando se emite deuda para gastos de capital.

  2. Prof. Uribe;

    Comparto ampliamente la visión y creo me resulta muy difícil pensar que alguien no lo haga. Felicito la analogía con la situación fiscal europea y su contraste con la americana. Las recomendaciones de política son claras y sin dudas hacia allí es hacia donde debiera ir el enfoque fiscal de nuestro país en el mediano plazo.

    Sin embargo, quería plantear algunas inquietudes vinculadas al curso de acción inmediato. Argentina se debe (organizacional y legalmente) un nuevo sistema de coparticipación desde la Reforma Constitucional de 1994. Lamentablemente creo el momento de definir un nuevo sistema de coparticipación ha pasado y en la actual época de vacas flacas resulta muy difícil lograr tal acuerdo. No es lo mismo obtener un share menor cuando a pesar de ello el payoff que se está recibiendo es mayor en valor absoluto. Probablemente algunas provincias hubiesen resignado algún share en favor de otras allá por 2007 cuando la situación fiscal nacional y provincial era más que holgada. Sin embargo no creo que ninguna esté dispuesto a hacerlo hoy, cuando el ahogo fiscal dificulta notablemente la ejecución de los planes de gobierno provinciales, independientemente del alineamiento con el gobierno nacional. En este contexto, y si bien es evidente que el actual sistema de transferencias discrecionales que refleja la caída en las transferencias automáticas no es sostenible, me pregunto cómo se revierte una situación fiscal caracterizada por una expansión del gasto irresponsable como la de este gobierno.

    Si bien considero el enfoque de mediano y largo plazo de la nota es acertado, creo la situación fiscal local amerita además un análisis de corto plazo que incluya recomendaciones de política inmediatas. El coraje de los gobernadores no es, al menos desde mi perspectiva, un elemento en el cual se puede o se deba confiar, ni siquiera como elemento revulsivo. Debe ser el propio esquema institucional el que imponga las condiciones de juego y debe ser la justicia federal la que observe el respeto de la ley. De hecho Argentina ya tuvo una Ley de Responsabilidad Fiscal a fines de los 90’s, con muchos de los elementos sugeridos en esta entrada (incluido el fondo de estabilización), y su cumplimiento fue prácticamente nulo. En consecuencia, creo hoy por hoy el desafío más importante, más allá de lo que se pueda plantear a futuro, es el cumplimiento de las leyes ya existentes, un desafío cultural bastante importante.

    Saludos y muchas gracias por la entrada.

  3. Muy buena nota, Martín. Creo que a tus propuestas y también al análisis de la situación provincial le faltan el detalle de la cada vez más grande asimetría entre el gasto que afrontan las provincias sobre el total, en comparación a la porción que reciben del total de recursos. Lógicamente, tiene que ver con el punto 1 al cual te referís sobre una nueva ley de coparticipación (que parece poco viable políticamente), pero también se debería reveer el lado de los gastos. Sobre el tema dejo un artículo que escribí hace poco si interesa: http://noesparanadatrivial.wordpress.com/
    Saludos

  4. el_inmigrante says:

    Excelente post. Sin duda usted es el colaborador de este blog con las mejores contribuciones. Y lo mejor es que además de ser interesantes y clarificadoras también están muy bien escritas (cosa que no se puede decir de los demás). Ud. debería tener un blog propio.

  5. Estimado Martin, clarísimo tu enfoque a partir de la automaticidad y la contraciclicalidad. Con relación a tus sugerencias finales permíteme intentar contribuir con lo siguiente: 1) Me parece que se estaría gestando el momento para una nueva ley de coparticipación tal cual se debe desde la reforma de la constitución de 1994. La clave para que deje de percibirse como un juego de suma cero por parte de las provincias estaría paradójicamente en el extraordinario aumento en el gasto público (12 puntos del PIB en los últimos 6 años). La mayor parte de este aumento figura en las cuentas de la nación aunque en su mayor parte se trate finalmente de transferencias hacia distintos gobiernos y municipios provinciales. Hoy estas transferencias son absolutamente discrecionales (por ejemplo más de 4 puntos del pib constituyen hoy gastos de la llamada “obra pública”), no están basadas en criterios económico/sociales objetivos sino que tienen más que ver con premios y castigos políticos a gobernadores e intendentes. Una nueva coparticipación es posible si se agranda la torta a repartir de modo tal que deje de ser un juego de suma cero para las provincias. Por supuesto que esto implica transformar al menos parte de las transferencias que discrecionalmente realiza la nación en transferencias automáticas vía una nueva coparticipación. Es en este sentido que deben concientizarse los gobernadores sobre la posibilidad de recibir mayores recursos de manera automática y no sujeta a la discrecionalidad clientelista, prebendaria y cuasi extorsiva del gobierno nacional. 2) Para formar un fondo de estabilización anticíclico sí se requeriría cierta reducción del gasto público global particularmente en la fase expansiva del ciclo. Por otra parte si bien los casos de Chile y Noruega constituyen ejemplos valiosos, los países tienen distintos grados de desarrollo y en consecuencia la optimalidad del destino de los fondos puede diferir como bien lo presenta Guillermo Perry en su entrada http://focoeconomico.org/2012/01/10/que-hacen-los-paises-petroleros-y-mineros-con-sus-rentas/ Por otra parte a partir de la crisis financiera internacional hay una mayor conciencia de que las reglas fiscales deben conformarse de manera tal de no solo permitir la actuación de los estabilizadores automáticos sino además la aplicación políticas discrecionales. Esto también suena paradójico, reglas que son contra cíclicas pero admiten discrecionalidad excepcional en la fase contractiva. La clave para ello por supuesto está en la creación de espacio fiscal en la fase expansiva. Gracias por compartir.

    Pd: fue Santa Fe durante el gobierno de H. Binner la provincia que antes judicializó los reclamos con la nación. Sin embargo el ministro de la corte suprema Zaffaroni acaba de sostener que la coparticipación es una cuestión política que no debe judicializarse.

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