Cuando un impuesto no es un impuesto: Obamacare, el control de cambios y la resolución 125

by Pablo Kurlat on 31 julio, 2012 · 3 comments

Hace un mes la Corte Suprema de EEUU declaró que la reforma del sistema de salud aprobada en 2010 es constitucional, dando vía libre a su implementación. Un aspecto central de la nueva ley es que todo individuo está obligado a contratar un seguro de salud. Esta obligación era la principal objeción de quienes cuestionaban la constitucionalidad de la reforma.

Los defensores de la ley argumentaban que era constitucional en virtud de la Commerce Clause de la constitución americana, que faculta al Congreso a regular el comercio interestatal. La pregunta legal era entonces si obligar a los individuos a contratar un seguro de salud puede considerarse una aceptable regulación del comercio interestatal o si es en vez una violación del derecho de cada uno a no asegurarse si no quiere. Si el Congreso decide que hace bien comer brócoli, ¿puede obligar a los individuos a comprar brócoli so pretexto de regular el comercio interestatal? se escandalizaban los opositores. (El brócoli se mencionó ante la Corte más veces de lo que uno imaginaría)

Para sorpresa de muchos, el razonamiento de la mayoría de la Corte fue distinto. La ley prevé multas para quienes no contraten un seguro de salud. Una interpretación posible de esas multas es que representan un impuesto sobre quienes no estén asegurados. La constitución americana faculta al Congreso a fijar impuestos. Por lo tanto la obligatoriedad es constitucionalmente permisible, no como una regulación bajo la Commerce Clause, sino como un impuesto.

Curiosamente, Greg Mankiw, que mantiene un blog de economía muy leído, había señalado hace un tiempo que las siguientes políticas son equivalentes: (1) la obligación de tener seguro de salud, en la medida que la única pena por incumplimiento sea una multa; (2) un impuesto a quienes no tengan seguro y (3) una suba de impuestos generalizada junto con un subsidio a quienes contraten un seguro. En cierto sentido, la Corte hizo suyo el argumento de Mankiw.

La cotización oficial del peso argentino es de 22 centavos de dólar. En el mercado paralelo, el peso vale 15 centavos de dólar.[1] Dada la diferencia de cotización, nadie que pueda evitarlo compra pesos en el mercado oficial pudiendo comprarlos más baratos en el mercado paralelo.[2] En contrapartida, todos los que pueden venden pesos en el mercado oficial. ¿Cómo es que el mercado oficial siquiera existe, si todo el mundo quiere vender y nadie quiere comprar? Porque no todo el que quiere está autorizado a vender y hay algunos que son obligados a comprar.

La principal fuente de esta obligación son una serie de decretos del Poder Ejecutivo y resoluciones del Banco Central que obligan a los exportadores a “liquidar divisas” en el mercado oficial de cambios, es decir a comprar pesos en el mercado oficial. Ostensiblemente, esto es una regulación del mercado cambiario. La consecuencia práctica es que por cada 22 centavos de dólar, el exportador recibe una cantidad de pesos por la que nadie paga voluntariamente más de 15 centavos, lo cual equivale a un impuesto del 31%.

Al igual que con la reforma del sistema de salud americano, una medida que fue presentada como una regulación tiene efectos idénticos a los de un impuesto. En el primer caso fue esta equivalencia lo que salvó la constitucionalidad de la ley. En nuestro caso posiblemente sea al contrario: para que las medidas sean legales hace falta no trazar esta equivalencia, ya que ni el Banco Central ni el Poder Ejecutivo están facultados para fijar impuestos pero sí, al parecer, pueden establecer regulaciones cuyos efectos equivalen a un impuesto.

La discusión sobre regulaciones que parecen impuestos a la exportación la hemos tenido recientemente. En 2008, el gobierno dictó la luego famosa Resolución 125/08, que establecía una nueva escala de derechos de exportación. Al principio, el gobierno argumentó que los derechos de exportación no son un impuesto sino una licencia, cuya alícuota el Poder Ejecutivo puede fijar sin aprobación del Congreso. Luego, motivado supongo por una combinación de argumentos legales y políticos, cambió de estrategia y decidió presentar los nuevos derechos de exportación como un proyecto de ley, que fue finalmente derrotado con el decisivo voto del Vicepresidente. Indirectamente, el actual sistema de control de cambios es una manera de recrear los efectos de la resolución 125 (impuestos a la exportación fijados por el Poder Ejecutivo llamándolos una regulación) por otros medios.[3]

Así como la obligación de comprar pesos a 22 centavos es un impuesto, la autorización para vender pesos a 22 centavos es un subsidio. Quiénes logran recibir estos permisos no está claro; algunos son importadores que logran obtener permisos de importación; aparentemente depende de la discrecionalidad de algunos funcionarios. Lo que es indudable es que otorgar un permiso de vender por 22 centavos algo que vale 15 es transferir recursos hacia quien recibe este permiso.

Establecer una distinción entre qué es una regulación y qué es un impuesto no es fácil. Muchas veces tienen efectos equivalentes, o al menos muy parecidos. No es de sorprender que surjan regulaciones disfrazadas de impuestos, y viceversa.



[1] Los números son aproximados. Es más común decir que el dólar oficial cotiza a 4.50 y el paralelo a 6.50, lo cual es correcto pero puede llevar al error de creer que el centro de la cuestión es el valor del dólar y no el valor del peso.

[2] Hay distintas maneras de acceder al mercado paralelo, algunas más legales y/o sencillas que otras.

[3] Obviamente, los dos sistemas no son exactamente iguales. La resolución 125 tenía distintas fórmulas sobre distintos productos mientras que, por su naturaleza, el impuesto implícito en el tipo de cambio oficial recae de manera pareja sobre todos los productos; los efectos sobre compra y venta de activos también son distintos.

 

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