Cuando un impuesto no es un impuesto: Obamacare, el control de cambios y la resolución 125

by Pablo Kurlat on 31 julio, 2012 · 4 comments

Hace un mes la Corte Suprema de EEUU declaró que la reforma del sistema de salud aprobada en 2010 es constitucional, dando vía libre a su implementación. Un aspecto central de la nueva ley es que todo individuo está obligado a contratar un seguro de salud. Esta obligación era la principal objeción de quienes cuestionaban la constitucionalidad de la reforma.

Los defensores de la ley argumentaban que era constitucional en virtud de la Commerce Clause de la constitución americana, que faculta al Congreso a regular el comercio interestatal. La pregunta legal era entonces si obligar a los individuos a contratar un seguro de salud puede considerarse una aceptable regulación del comercio interestatal o si es en vez una violación del derecho de cada uno a no asegurarse si no quiere. Si el Congreso decide que hace bien comer brócoli, ¿puede obligar a los individuos a comprar brócoli so pretexto de regular el comercio interestatal? se escandalizaban los opositores. (El brócoli se mencionó ante la Corte más veces de lo que uno imaginaría)

Para sorpresa de muchos, el razonamiento de la mayoría de la Corte fue distinto. La ley prevé multas para quienes no contraten un seguro de salud. Una interpretación posible de esas multas es que representan un impuesto sobre quienes no estén asegurados. La constitución americana faculta al Congreso a fijar impuestos. Por lo tanto la obligatoriedad es constitucionalmente permisible, no como una regulación bajo la Commerce Clause, sino como un impuesto.

Curiosamente, Greg Mankiw, que mantiene un blog de economía muy leído, había señalado hace un tiempo que las siguientes políticas son equivalentes: (1) la obligación de tener seguro de salud, en la medida que la única pena por incumplimiento sea una multa; (2) un impuesto a quienes no tengan seguro y (3) una suba de impuestos generalizada junto con un subsidio a quienes contraten un seguro. En cierto sentido, la Corte hizo suyo el argumento de Mankiw.

La cotización oficial del peso argentino es de 22 centavos de dólar. En el mercado paralelo, el peso vale 15 centavos de dólar.[1] Dada la diferencia de cotización, nadie que pueda evitarlo compra pesos en el mercado oficial pudiendo comprarlos más baratos en el mercado paralelo.[2] En contrapartida, todos los que pueden venden pesos en el mercado oficial. ¿Cómo es que el mercado oficial siquiera existe, si todo el mundo quiere vender y nadie quiere comprar? Porque no todo el que quiere está autorizado a vender y hay algunos que son obligados a comprar.

La principal fuente de esta obligación son una serie de decretos del Poder Ejecutivo y resoluciones del Banco Central que obligan a los exportadores a “liquidar divisas” en el mercado oficial de cambios, es decir a comprar pesos en el mercado oficial. Ostensiblemente, esto es una regulación del mercado cambiario. La consecuencia práctica es que por cada 22 centavos de dólar, el exportador recibe una cantidad de pesos por la que nadie paga voluntariamente más de 15 centavos, lo cual equivale a un impuesto del 31%.

Al igual que con la reforma del sistema de salud americano, una medida que fue presentada como una regulación tiene efectos idénticos a los de un impuesto. En el primer caso fue esta equivalencia lo que salvó la constitucionalidad de la ley. En nuestro caso posiblemente sea al contrario: para que las medidas sean legales hace falta no trazar esta equivalencia, ya que ni el Banco Central ni el Poder Ejecutivo están facultados para fijar impuestos pero sí, al parecer, pueden establecer regulaciones cuyos efectos equivalen a un impuesto.

La discusión sobre regulaciones que parecen impuestos a la exportación la hemos tenido recientemente. En 2008, el gobierno dictó la luego famosa Resolución 125/08, que establecía una nueva escala de derechos de exportación. Al principio, el gobierno argumentó que los derechos de exportación no son un impuesto sino una licencia, cuya alícuota el Poder Ejecutivo puede fijar sin aprobación del Congreso. Luego, motivado supongo por una combinación de argumentos legales y políticos, cambió de estrategia y decidió presentar los nuevos derechos de exportación como un proyecto de ley, que fue finalmente derrotado con el decisivo voto del Vicepresidente. Indirectamente, el actual sistema de control de cambios es una manera de recrear los efectos de la resolución 125 (impuestos a la exportación fijados por el Poder Ejecutivo llamándolos una regulación) por otros medios.[3]

Así como la obligación de comprar pesos a 22 centavos es un impuesto, la autorización para vender pesos a 22 centavos es un subsidio. Quiénes logran recibir estos permisos no está claro; algunos son importadores que logran obtener permisos de importación; aparentemente depende de la discrecionalidad de algunos funcionarios. Lo que es indudable es que otorgar un permiso de vender por 22 centavos algo que vale 15 es transferir recursos hacia quien recibe este permiso.

Establecer una distinción entre qué es una regulación y qué es un impuesto no es fácil. Muchas veces tienen efectos equivalentes, o al menos muy parecidos. No es de sorprender que surjan regulaciones disfrazadas de impuestos, y viceversa.



[1] Los números son aproximados. Es más común decir que el dólar oficial cotiza a 4.50 y el paralelo a 6.50, lo cual es correcto pero puede llevar al error de creer que el centro de la cuestión es el valor del dólar y no el valor del peso.

[2] Hay distintas maneras de acceder al mercado paralelo, algunas más legales y/o sencillas que otras.

[3] Obviamente, los dos sistemas no son exactamente iguales. La resolución 125 tenía distintas fórmulas sobre distintos productos mientras que, por su naturaleza, el impuesto implícito en el tipo de cambio oficial recae de manera pareja sobre todos los productos; los efectos sobre compra y venta de activos también son distintos.

 

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Andy Neumeyer agosto 1, 2012 a las 5:45 pm

Pablo, super claro el análisis. Otro impuesto que es una serie de resoluciones administrativas es el control de las importaciones en Argentina. Cuando deja de permitirse la importación de un bien y hay un sustituto local, los consumidores terminan pagando un precio mas caro por el bien, bajando el poder adquisitivo del salario de los trabajadores. Los trabajadores en los sectores protegidos (y los dueños de las empresas) reciben un subsidio al poder vender sus bienes mas caros sin la competencia de los bienes importados.

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F agosto 2, 2012 a las 3:19 pm

Pablo,

No entiendo del todo bien el punto. Si el gob no hubiese puesto estos controles de cambios, el ARS se hubiese depreciado aún más o las reservas del BCRA habrían caído mucho (o una combinación de ambas). Si el ARS se hubiese devaluado, en el corto (o muy corto) plazo se hubiesen generado cambios de precios relativos que seguramente se pueden imitar con un set de impuestos. Entonces, ¿la conclusión sería que la política monetaria tmb la tiene que fijar el Congreso? Creo que el quid es que muchas regulaciones/intervenciones generan efectos que se pueden imitar por vía de impuestos. En todo caso, serán facultades delegadas por el Congreso (el mismo podría decir que el BCRA no tiene más ingerencia en todo lo que respecté al mercado de cambios, por ejemplo), pero eso no implica que sean inconstitucionales. (Aclaro que en todo caso estoy criticando el argumento, no los controles cambiarios).

El tema de las retenciones y la 125 es un buen ejemplo. El gob podía fijar las retenciones por las famosas “facultades delegadas” (que vencieron en 2010, ahora no podría). El proyecto de ley que se mandó al Congreso tenía el objetivo de darle legitimad a la res 125 dado todo lo que estaba pasando.

Slds,

F

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Pablo Kurlat agosto 3, 2012 a las 3:08 pm

El punto es simplemente que muchas veces una “regulación” y un “impuesto” se parecen mucho. En esto creo que coincidimos.

De hecho el ejemplo de la política monetaria que mencionás es muy apto: una serie de trabajos recientes (por ejemplo Isabel Correia, Juan Pablo Nicolini y Pedro Teles (JPE, 2008) “Optimal Fiscal and Monetary Policy: Equivalence Results”) muestra que si el un gobierno tiene un menú suficientemente completo de impuestos, puede lograr lo mismo que con lo política monetaria. Lo contrario no es cierto: la política monetaria tradicional puede imitar algunos impuestos pero no otros, y lo mismo es cierto de los controles cambiarios. Me pareció interesante preguntarme a qué impuesto se parecen los actuales controles cambiarios porque resulta que son impuestos que recientemente se discutieron como impuestos explícitos.

La discusión sobre los efectos macro de este impuesto (sobre el tipo de cambio, precios relativos, etc.) y sobre si es un impuesto bueno o no es más compleja y no tengo tanto para decir el respecto. Dado que la regulaciones cambiarias y los impuestos a la exportación/subsidios a ciertas importaciones son parecidos pero no iguales, es posible que sus efectos macroeconómicos sean un poco distintos.

Tampoco tengo demasiado clara la respuesta a la cuestión de diseño institucional: quién debe tener derecho de fijar qué regulación y qué impuesto. Lo único que observaría es que si el Poder Ejecutivo tiene constitucionalmente prohibido fijar impuestos pero sí puede fijar regulaciones que justo se parecen a los impuestos que quería introducir, entonces los límites constitucionales no son una restricción determinante.

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