YPF, las opiniones y las políticas públicas

by Santiago Urbiztondo on 9 mayo, 2012 · 0 comments

En los últimos días, la expropiación del 51% del paquete accionario de YPF en manos de Repsol se ha constituido en una de las decisiones de política económica más resonantes de las últimas décadas. Mi opinión sobre la misma es muy negativa (por los motivos que discuto en otra nota),[1] pero creo oportuno considerar aquí, aunque de forma muy parcial, un aspecto poco analizado en la discusión pública de las últimas semanas: el vínculo de esta decisión con la opinión pública.

Según ha trascendido en la prensa, distintas mediciones privadas encontraron que, en términos simplificados y dejando de lado los indecisos, alrededor de dos tercios de la población apoya la expropiación de YPF, mientras que un tercio se opone. Son evaluaciones generales, que examinadas en mayor detalle incluyen diversos mensajes adicionales sobre las perspectivas respecto de los responsables de la situación (crisis) energética actual, o sobre “las formas” utilizadas hasta aquí, pero que obviamente obedecen a una comprensión del pasado y a una expectativa del futuro.

No es una sorpresa el hecho de que, 20 años atrás, la opinión pública tenía una predisposición distinta, más favorable por ejemplo a reducir el rol del Estado y avanzar en distintos procesos de privatización como los observados fundamentalmente en la primera mitad de los 1990s.

 

En tal sentido, si bien en principio no hay nada reprochable sobre la existencia de cambios en la opinión pública a lo largo del tiempo y según sean las experiencias vividas, resulta útil examinar si el caso argentino tiene alguna particularidad saliente.

En esta nota recurro a un breve análisis realizado un año atrás,[2] que sirve como disparador para reflexionar sobre un aspecto inquietante de las políticas públicas en general y de la expropiación de YPF en particular: ¿nuestra historia estará signada por cambios drásticos en las reglas de juego debido a la gran inestabilidad de las opiniones de la población? ¿Y/o viceversa, los drásticos cambios en las reglas de juego dejarán de lado aspectos centrales de las políticas públicas que permitirían lograr un consenso más estable para sostener “Políticas de Estado”?

El votante mediano (¿y su heterogeneidad?)

La literatura de “public choice” ha identificado al valor mediano de las preferencias –esto es, las preferencias y opiniones de quien está ubicado en el medio del espectro o distribución que contiene las distintas preferencias de toda la población– como el elemento distintivo para determinar la demanda de políticas públicas. En efecto, el “modelo del votante mediano” genera resultados de votación definidos por dichas opiniones y preferencias medianas. Así, si las perspectivas del votante mediano en un país fueran más favorables hacia una determinada política pública que en otro país, y dejando varios aspectos institucionales de lado (que inciden mayormente en la oferta de las políticas públicas), la misma debería observarse con mayor nitidez en el primero que en el segundo.

Durante los últimos 30 años, varios autores han notado diversas limitaciones del modelo del votante mediano, considerando tanto múltiples dimensiones en una votación (donde las preferencias individuales no tienen un único máximo), la falta de consideración de aspectos estratégicos en la oferta de políticas públicas (el control de la agenda por parte de los políticos o burócratas), problemas de información y de agencia que llevan a la formación de grupos de interés con distinta representación e incidencia en el proceso político, etc.[3]

También se ha notado, sin enfatizarlo suficientemente, que el modelo del votante mediano, al no capturar aspectos referidos a la formación de grupos de interés según sea la intensidad de las distintas preferencias o bien al suponer implícitamente que una mayor dispersión de éstas no tiene implicancias sobre la política adoptada mientras el valor mediano no se vea afectado, predice una gran estabilidad en las políticas públicas.

Explorando esta última cuestión, debe notarse que una mayor dispersión o desacuerdo (“heterogeneidad”) entre los votantes podría representar mayores costos de transacción en la adopción de una política definida, fortaleciendo el control de las políticas por parte de grupos de interés mejor organizados o bien la inestabilidad de tal política pública en el tiempo. También, la dispersión de las preferencias tiende a reducir la estabilidad de los resultados de procesos sucesivos de votación, permitiendo fuertes cambios en las políticas públicas elegidas, generando en consecuencia la inexistencia de políticas estables y consensuadas (“Políticas de Estado”) tendientes a promover el mayor bienestar general. Vale decir, la fortaleza predictiva del modelo del votante mediano puede verse seriamente afectada por la intensidad y dispersión de las preferencias u opiniones de los votantes, debilitando la correspondencia entre las preferencias de los votantes y las políticas públicas implementadas, y más generalmente dañando la efectividad de las políticas públicas adoptadas debido su posible inestabilidad y menor credibilidad.

En tal sentido, resulta interesante examinar si el valor mediano o la dispersión de las opiniones de los votantes son los elementos salientes para explicar la existencia y/o permanencia de distintas políticas públicas insatisfactorias en pos de optimizar el bienestar de cada sociedad en el tiempo, y en general, la efectividad o productividad de las distintas políticas públicas adoptadas.

Las opiniones sobre cuatro aspectos salientes

Este interrogante puede ser explorado en base a la información de las encuestas realizadas en más de 50 países por el World Values Survey (http://www.worldvaluessurvey.org), donde se informan las perspectivas de los ciudadanos sobre múltiples cuestiones, en particular los porcentajes de respuestas con puntajes del 1 al 10 en cuanto al grado de acuerdo con una determinada afirmación.

Entre las preguntas realizadas en las encuestas de WVS hay 4 que ayudan a caracterizar los valores de la población posiblemente más relevantes para moldear sus expectativas y posicionamientos frente a las políticas públicas: a) la confianza en la relación positiva entre esfuerzo y éxito en el largo plazo; b) la preferencia hacia una distribución del ingreso más igualitaria; c) la conveniencia de otorgar mayores responsabilidades al gobierno; y d) la valoración positiva del proceso competitivo.

Las dos figuras siguientes exponen una síntesis del promedio de las opiniones medianas y del desvío estándar (dispersión) de dicha opinión promedio sobre estas 4 cuestiones entre 2005 y 2008, destacando la posición de Argentina en cada caso. En lo que respecta al promedio de las opiniones medianas (ordenando las respuestas desde 1 a 10 para que indiquen una visión cada vez “menos liberal” –esto es, una menor confianza en que el esfuerzo y el éxito van de la mano y en las bondades de la competencia, conjuntamente con un mayor reclamo de igualdad y de una participación mayor del gobierno, están asociados con valores mayores del indicador mediano promedio), la figura a continuación señala que los votantes en la Argentina tienen una posición mediana que es muy cercana (levemente “menos liberal”) al valor promedio de los valores medianos en los distintos países, siendo los extremos Ruanda y Estados Unidos (por el lado “más liberal”) y Gran Bretaña y Corea del Sur (en el otro extremo).

 

Por otro lado, la figura a continuación permite ver que las opiniones de los ciudadanos argentinos tienden a ser extremas en cuanto a su dispersión o desacuerdo. En efecto, se observa allí que la Argentina (seguida de cerca por México, Colombia e India) es el país con mayor desvío promedio en las opiniones de sus ciudadanos (sobre los 4 puntos contenidos), al tiempo que los países con mayor grado de acuerdo promedio son Noruega, Finlandia, Suecia y Japón.[4]

 

A su vez, tomando en cuenta iguales encuestas realizadas por WVS entre 1990 y 1991 (a un conjunto algo más reducido de países, pero igualmente conteniendo a la Argentina), las figuras a continuación permiten ver en primer lugar que la dispersión de las opiniones en la Argentina aumentó desde entonces significativamente (ubicándose como el segundo país con mayor aumento entre aquéllos contenidos en ambas muestras), y en segundo lugar que la posición mediana también sufrió un cambio significativo (tendiente a una posición “menos liberal”) pero inferior al cambio experimentado por muchos otros países (incluyendo, en igual sentido, a Chile y a Rusia).

La efectividad de las políticas públicas

La evaluación de la correspondencia entre estas opiniones o preferencias y las políticas públicas resultantes excede al alcance de esta nota, en particular por cuanto la caracterización de dichas políticas en estas dimensiones requiere un análisis complejo y en definitiva difícilmente exento de subjetividades o valoraciones propias. Sin embargo, atendiendo a la hipótesis de que la dispersión en las preferencias es un factor de inestabilidad potencial para cualquier política pública, y en consecuencia podría estar asociado con peores resultados en materia de bienestar al reducir la existencia o credibilidad de las denominadas políticas de Estado, a continuación se explora preliminarmente la relación entre las preferencias de los votantes y un indicador (naturalmente imperfecto) de la calidad de las políticas públicas, i.e., la obtención de mayores niveles de bienestar general.

Definamos a tal fin el bienestar general como la tasa de crecimiento promedio anual del PBI per cápita corregido por PPP, más el progreso en la distribución del ingreso –medido como el incremento promedio anual en un índice que mide el porcentaje del ingreso captado por el 20% más pobre de la población respecto del porcentaje del ingreso captado por el 20% más rico–, durante el período 1980-2009. La tabla a continuación contiene la información relevante para los países de la muestra de WVS en los cuales World Development Indicators informa datos suficientes sobre cambios en la distribución del ingreso. Dado que los distintos países están expuestos a shocks de diversa magnitud que afectan tanto el crecimiento como la distribución del ingreso en cada año, y que tales circunstancias están fuertemente asociadas con el grado de desarrollo previo de cada uno, las conclusiones son de todas formas muy endebles a pesar de que el período analizado incluya 30 años, por lo cual este análisis debe obviamente considerarse puramente ilustrativo y exploratorio.

Definido como el cambio % anual (en 28 años) del cociente entre el porcentaje de los ingresos captado por el 20% más rico de la población, tomando como valores extremos los promedios de 1980-1989 y de 2001-2008. Fuente: Elaboración propia en base a World Economic Outlook (WEO IMF) y a World Development Indicators (WDI)

 De cualquier forma, las figuras a continuación muestran la relación entre el indicador sintético de bienestar y dos medidas alternativas relevantes para caracterizar las preferencias detrás de la adopción de determinadas políticas públicas: la opinión mediana actual y el desvío estándar de dichas opiniones.[5] Como se observa allí, no hay relación cercana entre el bienestar y la opinión mediana promedio (sobre los 4 asuntos discutidos y ordenados previamente), siendo el coeficiente de correlación igual a -0,14), pero sí existe una correlación negativa bastante fuerte (-0,59) entre dicha medida de bienestar y el desvío estándar de dichas opiniones en cada país. 

En tal sentido, habría evidencia (muy) preliminar en cuanto a que la dispersión en las preferencias es un factor (negativo) más relevante que los valores medianos de las distintas opiniones, aún cuando éstas se consideren en conjunto favorables para favorecer políticas más eficientes y tendientes a lograr mayores niveles de crecimiento y mejoras en la distribución del ingreso en el tiempo.[6] De todas formas, como se apuntó inicialmente también, esta correlación no debe interpretarse como una causalidad. La dispersión en las preferencias puede generar inestabilidad y baja credibilidad en las políticas públicas, y las políticas públicas inestables pueden generar magros resultados que aumenten la dispersión en las opiniones. Más generalmente, ambas cuestiones seguramente se realimenten entre sí, de manera tal que lo anterior describe un equilibrio donde una mayor dispersión de opiniones está asociada con peores resultados en materia de bienestar sin que se explique el origen de tal equilibrio.

Conclusiones

Según se propone en esta nota, tanto la opinión del votante mediano como la dispersión de las distintas opiniones de la población son factores relevantes para caracterizar el apoyo o la demanda de políticas públicas con distintas características y efectividad en pos de lograr un mayor nivel de bienestar sostenible en el tiempo. Más concretamente, y –según mi conocimiento limitado– de manera innovadora respecto de la discusión teórica existente en la literatura, se argumenta que una fuerte dispersión en dichas opiniones constituye un factor negativo en sí mismo al aumentar los costos de transacción y reducir la estabilidad y efectividad de cualquier política pública que fuera decidida.

Si bien la evidencia contenida en esta nota es muy preliminar y limitada, cabe notar que su eventual confirmación más general marcaría una fuerte limitación del modelo del votante mediano para el análisis de decisiones multidimensionales agregadas en paquetes de políticas públicas más o menos favorables al progreso económico. Además, tal confirmación eventualmente estaría ayudando a identificar un problema serio para la Argentina: la mayor relevancia de opiniones extremas hace más difícil lograr acuerdos permanentes entre los diferentes grupos de la sociedad, dificultando la existencia de Políticas de Estado y reduciendo el bienestar alcanzable. Restablecer coincidencias mínimas sobre diversos valores fundamentales luce como una condición necesaria para avanzar en un amplio cambio en la concepción de las políticas públicas que permita revertir el pobre desempeño (absoluto y fundamentalmente relativo) del país en las últimas décadas.

En lo que respecta a la expropiación de YPF, puede anticiparse que la opinión pública cambiará (en una u otra dirección) en el futuro. Así, más allá de los juicios de valor iniciales, la discusión previa sugiere que la transformación de esta medida en una Política de Estado durante las décadas siguientes enfrenta dos interrogantes: por un lado, la calidad de la gestión de YPF y de la política energética y económica más general, y por otro lado, la creación de un consenso más fuerte y estable de la población sobre aspectos claves (por ejemplo, transparencia, eficiencia, honestidad, etc.) de las políticas públicas.



[1] Urbiztondo, S.: “La expropiación de YPF: un análisis crítico”, Indicadores de Coyuntura, N531, Mayo 2012.

[2] Urbiztondo, S.: “Las opiniones y las políticas públicas”, Indicadores de Coyuntura, N517, Enero 2011, disponible en http://www.fiel.org/publicaciones/IndicadoresCoyuntura//COYU_99_1336502656251.pdf.  

[3] Ver Holcombe, R.G.: “The median voter model in public choice theory”, Public Choice 61, pp.115-125,1989, y Congleton, R.D.: “The Median Voter Model”, The Encyclopedia of Public Choice , C. K. Rowley and F. Schneider, Eds, Kluwer Academic Press (2003): 382-386.

[4] Por razones de espacio, se omite aquí el análisis individual de estas 4 cuestiones, y sólo se examina un promedio de las mismas. No obstante, cabe señalar que todas ellas tienen el mismo patrón que el indicador promedio informado: en cada caso, la opinión del votante mediano argentino es intermedia y levemente “menos liberal” que en el promedio del conjunto de países, pero la dispersión de dichas opiniones está siempre primera o segunda entre los valores máximos.

[5] Claramente, también sería conveniente examinar la correlación entre la medida de bienestar en el período 1980-2009 con las posiciones medianas promedio y sus desvíos en 1991-1992, y con la modificación de la posición del votante mediano entre 1990-1991 y 2005-2008, pero limitaciones de las distintas muestras disponibles no han permitido hacer estos ejercicios en esta nota.

[6] Cabe notar que entre los 19 países contenidos en las últimas 2 figuras no hay ninguno desarrollado, y que los sistemas políticos de aquéllos que sí están incluidos son muy distantes entre sí (algunos ni siquiera tienen elecciones democráticas), por lo cual la escasa relación entre la posición del votante mediano y el bienestar podría obedecer a varios motivos no explorados aquí.

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