La expropiación de YPF y los ciclos de privatización y nacionalización

by Constantino Hevia on 30 abril, 2012 · 1 comment

La reciente nacionalización de YPF es una más (aunque, quizá, de las más importantes) de las expropiaciones explícitas o implícitas que está llevando a cabo el gobierno argentino desde hace ya unos años. Recordemos la nacionalización de los fondos de pensión y de Aerolíneas Argentinas, y la gran cantidad de expropiaciones implícitas de lo más diversas. Por ejemplo, a los tenedores de pesos y de bonos indizados al implementar una política monetaria inflacionaria, a las compañías eléctricas al congelar sus tarifas nominales en un contexto inflacionario, al imponer personas de confianza en el directorio de empresas privadas con el fin de influenciar sus decisiones, entre muchos otros.

Queda claro que el gobierno considera que el costo de tales expropiaciones es bajo, al menos relativo a sus beneficios. ¿Cuáles son esos beneficios? Ignorando el liso y llano interés espurio, el gobierno se hace de una gran cantidad de recursos para implementar su generosa política de transferencias.

En un trabajo conjunto con Roberto Chang y Norman Loayza [1] nos interesamos en analizar la existencia de ciclos de privatización y nacionalización en ciertas industrias y países. Primero hacemos una lectura de la literatura e identificamos una serie de hechos estilizados. Luego proponemos un modelo para interpretar esos ciclos como una respuesta óptima sujeto a restricciones institucionales. En esta entrada voy a resumir lo que aprendimos y, siendo flexible en la interpretación de nuestro modelo, voy a argumentar que la serie de nacionalizaciones observadas podría ser una respuesta óptima de un estado benevolente (esto es, que se preocupa por el bienestar de sus trabajadores) bajo ciertas restricciones institucionales. Terminaré argumentando que trabajar en reducir o eliminar esas restricciones institucionales, que en nuestro trabajo tomamos como dadas, es el camino natural que debería seguir Argentina y así evitar tener que caer presos de expropiaciones cíclicas.

La evidencia sobre ciclos de privatización y nacionalización se pueden resumir en una serie de hechos estilizados:

  1. Las nacionalizaciones no sólo ocurren en gobiernos de izquierda. Hay nacionalizaciones en democracias y en dictaduras, en gobiernos de izquierda y en gobiernos de derecha. Sí tienden a ocurrir en países que están atravesando cambios institucionales y con problemas de gobernabilidad (governance).
  2. Las nacionalizaciones y privatizaciones son fenómenos cíclicos que se repiten y muchas veces ocurren simultáneamente en varios países.
  3. Los ciclos de privatización y nacionalización tienden a ocurrir más frecuentemente en los sectores de recursos naturales, energía, agua u otros servicios públicos.
  4. Las nacionalizaciones en los sectores de recursos naturales tienden a ocurrir cuando el precio internacional del producto correspondiente es alto. Análisis estadísticos sugieren que precios altos predicen la expropiación mucho mejor que otras características institucionales.
  5. Los contratos que determinan la explotación del recurso natural entre el gobierno y las empresas privadas son tales que los auges en los precios son apropiados por las firmas privadas. Usualmente las empresas pagan regalías que no están directamente relacionados a los precios internacionales.
  6. La nacionalización es más probable cuando mayor es la desigualdad en el país y cuando las rentas derivadas de la explotación del recurso natural o del servicio público son percibidas como injustas o beneficiando únicamente a una minoría.

Nuestra tesis es que los ciclos de nacionalización y privatización pueden ser entendidos como una respuesta óptima de un gobierno benevolente bajo severas restricciones institucionales. El modelo se basa en una tensión entre equidad y eficiencia. Hay más equidad bajo un régimen de propiedad pública y más eficiencia bajo un régimen de propiedad privada. La conexión entre el tipo de propiedad y la tensión entre igualdad y eficiencia viene dada por los incentivos (entendidos de una manera amplia) que el tipo de propiedad provee a los actores económicos. En un régimen privado, las empresas ofrecen una compensación que dependen de la productividad observada, lo que incentiva a los agentes a esforzarse más—por esfuerzo deben entenderse todas las actividades afectadas por incentivos económicos y que pueden tener un impacto sobre la productividad. Bajo un régimen público, el gobierno no puede comprometerse a no redistribuir ingresos, lo que genera igualdad pero disminuye los incentivos para esforzarse, reduciendo así la productividad total.

Si, además, el tipo de contratos que el gobierno puede firmar con las empresas son relativamente primitivos (por ejemplo, que no admitan pagos diferenciales ante distintas contingencias en los precios internacionales) entonces puede ser óptimo, para un gobierno benevolente que se preocupa por el bienestar de sus trabajadores, privatizar o nacionalizar la industria de acuerdo al precio del producto u otras contingencias. De este modo, los ciclos de privatización y nacionalización pueden entenderse como una forma un tanto rudimentaria de incorporar contingencias al contrato de explotación del recurso natural.

En nuestro trabajo computamos un modelo basado en los supuestos mencionados que es capaz de generar ciclos de privatización y nacionalización, y que es consistente con los hechos estilizados descritos. Cuando el precio del commodity es alto, hay mucho para compartir pero está desigualmente distribuido. La balanza se inclina hacia una nacionalización para redistribuir recursos. Cuando el precio del commodity es bajo, hay poco para redistribuir y el gobierno acepta una mayor desigualdad en favor de productividad e ingresos medios más altos, lo que deriva en una nueva privatización de la industria. Además, como el precio del commodity es bajo y la empresa privada internaliza que puede ser sujeto a una nueva expropiación en el futuro, el precio que paga por la empresa tiende a ser bajo.

De acuerdo a esta historia, la expropiación de YPF podría ser una respuesta óptima del gobierno para redistribuir recursos. Desde este punto de vista, Cristina aparece sólo como la ejecutora de una decisión social entre equidad y eficiencia. Aun más, muchas de las acciones del gobierno se podrían interpretar como maneras un tanto crudas de incorporar contingencias en los contratos de explotación. Por ejemplo, la serie de políticas regulatorias y de precios congelados para favorecer el acceso barato a servicios públicos a costas de la eficiencia en su generación.

Hay, sin embargo, tres razones por las cuales hubiese sido deseable seguir otro tipo de políticas.

Primero, los ciclos de nacionalización y privatización generan, igualmente, ineficientes ciclos de inversión y desinversión. Una de las razones mencionadas por el gobierno para expropiar YPF fue la falta de inversión durante los últimos años. Evo Morales expuso la misma razón cuando nacionalizó la explotación de hidrocarburos  (en la versión del trabajo que está en el NBER documentamos esta caída de la inversión). Reducir la inversión cuando se está cerca de ser nacionalizado es la respuesta óptima de cualquier empresario racional. De esta manera, el valor de la empresa cae, así también como los incentivos del gobierno para expropiarla.

Segundo, las instituciones, que en nuestro trabajo tomamos como dadas, también evolucionan y son afectadas por las acciones del estado. El gobierno no parece estar enfocado en promover mejoras institucionales que puedan ayudar a romper el ciclo de privatización-nacionalización. Respetar la propiedad privada es un pre-requisito para crear instituciones fuertes y creíbles. Promover el cumplimiento de los contratos permitirá, en última instancia, escribir contratos más favorables para el país. Si, por la razón que sea, es importante que YPF sea una empresa con fuerte presencia estatal, hubiese sido preferible una nacionalización ordenada y, en la medida posible, consensuada. Del mismo modo, si REPSOL incumplió con algún término del contrato de explotación, como argumenta el gobierno, hubiese sido preferible y menos disruptivo rescindir el contrato de acuerdo a la ley vigente y a los tratados internacionales firmados por el país.

Finalmente, la falta de respeto de los contratos, especialmente aquellos suscritos por el estado, pueden generar graves pérdidas en el mediano y largo plazos. No sólo se desalienta la inversión en capital físico sino también la adopción de nuevas tecnologías y, por lo tanto, el crecimiento.

* El autor está vinculado al Banco Mundial pero todo lo escrito son opiniones personales.

[1] La última versión de este trabajo la pueden encontrar acá:

https://docs.google.com/open?id=0B6C2ie9wvF8UNUU2aWpWZk42X1U

Acá hay una versión más antigua pero con tres casos de estudio que pueden ser relevantes:

http://www.nber.org/papers/w16126

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