¿Provisión Pública o Privada?

Hace medio siglo, los economistas estaban a favor de la propiedad estatal de las empresas en tanto se sospechara que hubiera alguna falla de mercado (como monopolios o externalidades). El estado de posguerra asumió un rol preponderante en la producción a lo largo y ancho del mundo. En efecto, el estado era el propietario tanto de tierras y minas, como de fábricas y comunicaciones; manejaba desde bancos y compañías de seguros hasta hospitales y escuelas.

Sin embargo, luego de décadas de una pobre performance y una ineficiente gestión operativa en promedio de las empresas públicas, los gobiernos de los distintos países abogaron por la privatización de una gran parte de estas empresas. En buena medida, esta tendencia fue estimulada por las documentadas mejoras en términos de eficiencia que se observaron en las primeras empresas privatizadas, en notable contraste con el fallido desenvolvimiento previo de esas firmas cuando eran de dominio estatal.

Al menos en varios países de América Latina, y en particular en Argentina y Venezuela, durante la última década se ha vuelto a poner al Estado y su control directo del sector productivo, como el motor del desarrollo económico. Sin embargo, los argumentos que se utilizan son principalmente políticos;  hasta el momento, esta cuestión no se ha discutido rigurosamente.

¿Provisión Pública o Privada?

Uno debería empezar por preguntarse cuándo la provisión de bienes y servicios debería ser pública. Es útil primero suponer que el Estado está conducido por un gobierno benevolente que busca maximizar el bienestar general. Supongamos, para empezar, que el gobierno desea proveer cierto bien (generalmente privado) a un grupo de la población. ¿Debe el gobierno producir el bien o servicio en cuestión, o debe delegar la provisión del mismo en un productor (quizás regulado) privado?

Si el gobierno sabe exactamente qué desea producir, entonces puede poner sus deseos en un contrato. En este caso no hay diferencia entre la provisión privada o pública del bien (suponiendo también que el gobierno puede organizar la producción utilizando los mismos sistemas de incentivos que el sector privado). El mismo argumento se extiende al caso típico de un monopolio natural. En el caso de que el gobierno pueda describir el producto que desea que el monopolio provea, puede regularlo para que produzca el bien deseado.

La diferencia en los modos de provisión aparece cuando reconocemos que los contratos son incompletos. En efecto, existen diversas situaciones en las cuales el gobierno, por ejemplo, no puede anticipar, describir, estipular, regular y hacer cumplir exactamente lo que desea en cuanto a la provisión de determinado bien o servicio. Entonces, ante la existencia de contratos incompletos, la provisión pública puede diferir de la privada.

Para ilustrar el argumento, supongamos que hay una característica del producto en cuestión que no puede incluirse en el contrato: por ejemplo su calidad. En este caso, la elección entre provisión pública y privada depende de cuánto se vean afectados los incentivos para proveer una determinada calidad, así como también del costo de lograrla, según quién sea el agente que produce el bien o servicio considerado. Por ejemplo, para enfocarnos tanto en la eficiencia desde el punto de vista de los costos como en la calidad, consideremos dos tipos de inversiones: aquellas que reducen costos por un lado, y las que mejoran la calidad o innovan, por el otro. Veamos los incentivos que tendrían una empresa pública y una privada para realizar estas inversiones.

Cuando los activos son de propiedad estatal, en general, el gerente de la empresa tiene incentivos relativamente débiles para realizar cualquiera de estas clases de inversiones. En contraste, los proveedores privados, incluso regulados, tienen incentivos más fuertes para llevar adelante inversiones que mejoren el proceso de producción. La decisión sobre qué tipo de estructura de propiedad resulta más eficiente, depende entonces de si consideramos que es importante que las empresas tengan fuertes incentivos a invertir e innovar.

Por lo tanto, en un mundo perfecto, no siempre la provisión privada resulta la mejor opción. En efecto la propiedad estatal podría ser superior cuando: I) existen oportunidades significativas para reducir costos que llevan a un empeoramiento de la calidad (característica no estipulada en el contrato); II) la innovación no es importante; III) la competencia es débil y la elección del consumidor resulta ineficaz; IV) los mecanismos de reputación también son débiles.

Un mundo imperfecto

Hasta el momento, he discutido el dominio de la provisión bajo el supuesto de que el gobierno tiene como objetivo maximizar el bienestar general. Este supuesto es claramente poco realista. De hecho, la principal razón para privatizar reside en las distorsiones que existen en los objetivos del gobierno.

A lo largo de la historia, se ha observado que el dominio estatal de la producción muchas veces ha sido utilizado por distintos gobiernos para beneficiar a sus partidarios políticos; convirtiendo a las empresas públicas en unidades extremadamente ineficientes. El caso actual de Aerolíneas Argentinas  es un excelente ejemplo de esto. Adicionalmente, en países con mecanismos de control deficientes, existen incentivos para que las empresas públicas amplíen su personal de planta para que aquellos que ostentan el poder consigan más votos. En esos países, las empresas públicas son además una gran fuente de corrupción. En consecuencia estas consideraciones políticas han tendido a reforzar las razones para privatizar.

Un País sin Pesos y Contrapesos

Sin embargo, la experiencia reciente nos deja una enseñanza muy importante: en un contexto institucional débil, como el nuestro, aún privatizaciones exitosas pueden ser revertidas si se dan las condiciones para hacerlo. La privatización  no elimina los incentivos predatorios del gobierno. Estos están latentes, y como hemos visto, pueden emerger cuando condiciones exógenas lo faciliten.

En conclusión, existen casos en los cuales la provisión pública podría ser mejor que la privada, y viceversa. Tanto en un caso como en el otro, tenemos que pensar cómo desarrollar instituciones democráticas que provean mecanismos de control efectivos que limiten el uso político del sector productivo.

 

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Artículo publicado en El Economista el 30 de Julio de 2009

 

17 Comments

  1. O sea, Sebastián, tu conclusión es que si las empresas son públicas, el gobierno las destruye haciendo política y robando, y si son privadas y funcionan bien, el gobierno finalmente las expropia pues hizo política y corrupción en otra parte. En otras palabras, no way out en Argentina!

  2. martin tetaz says:

    Interesante Sebastian.
    Podrías hipotetizar sobre YPF, basado en el artículo?
    Me gustaría saber tu evaluación sobre los puntos I a IV de tu artículo, pero aplicados al caso concreto de YPF, como para que dentro de algunos años podamos contrastar tus predicciones con la realidad

    • Sebastian Galiani says:

      El principal punto de esta entrada era señalar, por un lado, que en un mundo donde hubiese gobiernos que solo buscan el bienestar general, uno puede tener casos donde la provisión publica puede ser mejor, y viceversa. Pero que el verdadero problema reside en que los gobiernos tienen otros objetivos, y que ellos distorsionan el funcionamiento de las empresas públicas, pero también privadas. Por tanto, ni siquiera la privatización puede resolver el problema, y debemos ir a la cuestión central, la cual, por otra parte, es también fundamental en el funcionamiento de la economía en su conjunto como señale, por ejemplo, también acá y acá.

      Fíjate que cuando escribí esta nota en 2009 tenía en mente el caso de Aguas Argentinas, que es un sector donde quizás los puntos I-IV sugieran que en condiciones de un gobierno benevolente, con capacidad de gerenciamiento público, la provisión publica podría ser deseable, pero sobre la cual hay consenso que la privatización mejoro mucho la gestión y el bienestar general. Esto es, en el pasado, prevalecían las distorsiones políticas en el manejo público.

      Respecto a YPF-Repsol, creo que aun si se considera que es mejor tener una empresa nacional, la expropiación (especialmente si no se compensa a los capitales expropiados de forma justa) podría tener un costo tan alto que me cuesta pensar que la operación política actual tenga un beneficio social positivo. Más aun, en la Argentina actual, no estoy convencido que sea mejor tener una empresa nacional. Creo que su gestión se va a parecer más a la de Aerolíneas Argentinas que a la de Petrobras.

      Adicionalmente, en la actualidad, el problema principal del sector está en la regulación del mismo por parte del gobierno (como diría Friedman, el problema es el gobierno). Entonces, si el gobierno cambia su política de incentivos hacia el sector, o si hace inversiones subsidiadas por ejemplo (aunque no está claro como el gobierno podría financiar hoy fuertes inversiones en el sector), esas serian decisiones que podrían darse en forma separada de la decisión de provisión del bien. En resumen, la nota, que no se refería específicamente al caso de la empresa petrolera, no implica que el gobierno no deba regular un sector si esto fuese deseable, sino que se preguntaba si debe actuar como productor en el mismo.

      Finalmente, para no escapar a tu pregunta, creo que la existencia de rentas sobre los recursos naturales lo hace un sector complicado. Sin embargo, es un sector donde la innovación es muy importante, pero no soy un experto en el área. Y creo que el sector público argentino tiene un gran problema de gerenciamiento, así que soy pesimista sobre una gestión pública (ello no implica, por supuesto, que el estado deba ceder sus derechos de propiedad sobre los recursos naturales). Más aun, en un contexto donde la justicia no ha sido efectiva en la lucha contra la corrupción, y donde las empresas publicas fácilmente pueden ser también capturadas por los sindicatos.

      • Javier Ortiz says:

        Hola Sebastián. Aprovecho para saludarte después de tanto tiempo. Te comento que lo ocurrido con Repsol a mi, en particular luego de observar los debates protagonizados en el Senado por los funcionarios del Ejecutivo y la gran mayoria de los representantes de la oposición, me merece una reflexión similar a la que Jorge Asís atribuye al dictador portugués Antonio Oliveira de Salazar quien cuando se enteró que en Angola aparte de oro y piedras preciosas se terminaban de encontrar cuantiosas reservas de petróleo habría afirmado “Pobre Angola con tanta riqueza”
        Un saludo afectuoso. Javier

        • Sebastian Galiani says:

          Hola Javier! Vos pensarías que viviendo en US me podría haber salvado de ver el debate en el congreso. Pero no. Andy pensó que era mejor que no me lo pierda así que me envió una transcripción del mismo! Lamentable. Una secuencia de argumentos erróneos. No solo el gobierno, sino también la oposición.

          Te mando un abrazo!

      • Sebastian Galiani says:

        lanacion.com.arVale la pena leer este reportaje a Naim, quien afirma que le cuesta aceptar que un país que hoy invierte más dinero en tratar de mantener a flote tres empresas estatizadas que el que deriva a programas de bienestar infantil aplauda una decisión de la que mucho duda que sirva para superar el déficit energético.

        http://www.lanacion.com.ar/m1/1469036-la-argentina-adiestro-al-mundo-a-esperar-que-no-cumpla-contratos

        “no se puede estar menos que perplejo ante la incapacidad o ante la ausencia de otros actores sociales y políticos capaces de poner esta decisión en su contexto y en su balance; para hacer una lectura de pesos y de contrapesos, que es lo básico que en toda democracia debe existir para impedir justamente este tipo de acciones unilaterales.”

      • lanacion.com.arEstimados, yo creo que Cristina los lee y les contesta: http://www.lanacion.com.ar/1471547-cristina-las-nacionalizaciones-no-son-ni-ideologia-ni-populismo

        Por supuesto, es fácil decir que deliro, y bla bla bla, pero Foco Económico es la única fuente de pensamiento crítico articulado hoy en Argentina. Miren la oposición! Miren el PRO! Cualquiera man!

        Sigan así!

        Saludos,
        Raúl

  3. clarin.comInteresante ejemplo de esta entrada:
    La NASA privatiza la conquista del espacio
    (http://www.clarin.com/sociedad/NASA-conquista-espacio-manos-privadas_0_686331521.html), un sector donde la innovación es crucial.

  4. Miquel Lázaro says:

    uv.esNo olvidemos que un mal gobierno es nefasto tanto cuando la provisión y/o producción de ciertos bienes o servicios están privatizados como cuando están estatizados (hablemos de educación, energía o pensiones). Más allá de la provisión/producción, el Estado tiene otras funciones (redistribución, regulación y control de las variables macroeconómicas) que afectan tanto al desarrollo del sector público como privado.

    Por otro lado, me da la impresión de que en este texto se confunden los términos producción y provisión pública. Creo que esta diferenciación debe estar muy presente en cualquier debate de esta índole. Miguel Olmeda (1990) lo deja muy claro en “Sector Público y Presupuesto del Estado: la diferenciación entre actuaciones públicas” en Palau 14 – Revista Valenciana de Hacienda Pública, nº 12, páginas 17-41 (disponible en Internet en http://www.uv.es/~olmedam/olmeda1990).

    Esta diferenciación permite hablar por ejemplo, de escenarios en que la provisión del bien sea pública, pero la producción (o parte de ella) sea privada. O bien de producción pública y provisión pública, o incluso producción pública y provisión privada.

  5. Sebastian Galiani says:

    Según se informa hoy en el diario La Nación, el gobierno buscaría darle a la gestión de YPF un perfil más profesional que político, buscando corregir los defectos de las estatizaciones anteriores. Esto es una muy buena noticia, consistente con el argumento central de esta entrada, en el cual decíamos que el principal problema de las empresas públicas era que estas perseguían objetivos políticos que tendían a generar una muy mala asignación de recursos.

    Ojala se confirme entonces que Miguel Galuccio, un ingeniero de 44 años egresado del ITBA, que trabaja en Londres para Schlumberger, la principal competidora de Halliburton en la prestación de servicios petroleros será el CEO de YPF. Pero más importante aun, que se confirme que de alguna forma, el gobierno le dará independencia a la gestión empresarial encabezada por este profesional. Por su puesto, ello, por sí solo, no garantizara el éxito de la gestión estatal, pero al menos la misma no nace condenada al fracaso.

  6. Patricio says:

    Cristina confirmo a Galuccio al frente de YPF. Igual la compañía se va a ir al carajo. La campora y la corrupción lo va a pasar por encima. Y si se resiste, va a terminar como tantos otros… Con este Estado, no alcanza con profesionalizar la gestión.

  7. Sebastian Galiani says:

    ambito.comRecomiendo esta nota de Fernando Navajas sobre el balance energético en Argentina en el largo plazo: http://www.ambito.com/diario/noticia.asp?id=635681

  8. Equipo Foco Económico says:

    Nota de Federico Sturzenegger relacionada a esta entrada:

    http://www.lanacion.com.ar/1424629-lo-que-oculta-el-caso-aerolineas

  9. Pingback: Archivo: Provisión Pública o Privada? — Foco Económico

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