Programas de seguridad social: incentivos al trabajo y a la evasión impositiva

by Guillermo Cruces on 18 abril, 2012 · 3 comments

(junto a Marcelo Bergolo). Hace un tiempo discutíamos en esta página algunas ideas generales sobre los incentivos que introducían los múltiples programas sociales y de seguridad social en el mercado de trabajo, y reflexionábamos sobre alternativas compatibles con incentivos que lograran aumentar la cobertura de riesgos al menor costo posible en términos de recursos públicos. En ese artículo dimos algunos ejemplos de investigaciones recientes que confirmaban lo que, en el fondo, podíamos esperar – beneficios vinculados al empleo tienen consecuencias en el comportamiento y las elecciones de individuos y empresas. En el artículo de hoy quiero discutir con mayor profundidad uno de esos trabajos, realizado junto a Marcelo Bergolo del CEDLAS-UNLP y del IECON-UDELAR en el contexto de nuestro proyecto Labor-AL con IDRC. El trabajo se llama “Work and tax evasion incentive effects of social insurance programs. Evidence from an employment based benefit extension”. La mayoría de los estudios en este campo en países de América Latina se concentra en casos en que se introduce un programa no contributivo – es decir, no vinculado al empleo registrado que paga aportes a la seguridad social – y en las consecuencias en términos de aumento de la informalidad de esos programas. En nuestro caso, analizamos un “experimento” de políticas inverso: el gobierno uruguayo dispuso un aumento de los beneficios asociados al trabajo formal. Concretamente, el seguro de salud que antes sólo cubría al trabajador pasó a cubrir también a sus hijos menores de edad, lo cual representó un subsidio significativo para los trabajadores cubiertos. En nuestro documento intentamos alejarnos un poco de los modelos específicos de la informalidad en el mercado de trabajo y plantear el análisis en términos de un modelo estándar de oferta de trabajo aumentado con posibilidad de evasión impositiva tanto en el margen extensivo (evadir sí/no – que acá sería formalidad o informalidad en el empleo) como en el intensivo (cuánto evadir). Esta perspectiva arroja algunos resultados interesantes para países en desarrollo, y permite además extender las conclusiones a ámbitos (cada vez menos) marginales de los países desarrollados.

La motivación de esta combinación es que aunque el impacto de los sistemas de beneficios e impuestos sobre los incentivos en el mercado de trabajo es uno de los temas centrales de la economía laboral actual, y existe además una amplia literatura sobre evasión impositiva, el análisis conjunto de los incentivos a trabajar y a evadir impuestos no ha recibido igual atención en el ámbito académico y de políticas públicas. De hecho, la gran mayoría de los estudios para países desarrollados asume implícitamente que los incentivos al trabajo operan dentro del marco regulatorio de la ley, cuando en realidad los sistemas de transferencias e impuestos pueden generar cambios en las conductas de evasión impositiva y de declaración de ingresos al fisco, además de los márgenes del modelo de oferta de trabajo estudiados tradicionalmente. Estas consideraciones tienen consecuencias de política relevantes no contempladas por el modelo canónico. Por ejemplo, podemos predecir de acuerdo a un modelo sencillo que algunos programas de transferencias pueden generar desincentivos al trabajo, pero en un marco que incluye la posibilidad de evadir impuestos, el resultado puede ser un incentivo al empleo informal , con implicancias fiscales y de bienestar de los hogares sumamente diferentes.

Utilizando un enfoque cuasi-experimental, en el trabajo evaluamos las respuestas de los trabajadores a una expansión de gran escala de los beneficios del sistema de seguridad social de Uruguay. La política implementada consistió en ampliar la cobertura de un seguro obligatorio de salud basado en el trabajo y financiado mediante aportes a los hijos de trabajadores asalariados del sector privado. La extensión del beneficio alcanzó solo, por definición, a los trabajadores asalariados registrados, esto es, aquellos que cumplen con las contribuciones al sistema de seguridad social. La reforma introdujo incentivos financieros que podían afectar la oferta laboral en sus márgenes extensivos e intensivos. Asimismo, la reforma modificó otro margen – el balance de costo-beneficio entre el empleo registrado y no registrado.

Nuestra estrategia de identificación empírica se basa en el hecho de que los adultos sin hijos no son elegibles para la extensión de dichos beneficios. Por consiguiente, el impacto de la reforma puede ser estimado mediante la metodología de diferencias en diferencias, comparando las respuestas del comportamiento en el mercado de trabajo de los adultos con hijos con aquella de los individuos sin hijos antes y después de la reforma. Aplicamos esta metodología cuasi experimental a datos de encuestas de hogar de Uruguay para el período posterior a 2005.

Los resultados indican que ante la presencia de incentivos monetarios que hacen que el empleo formal tenga mayor valor, los individuos aumentan su participación y ajustan sus horas trabajadas para obtener el nuevo beneficio, tanto individualmente como en oferta laboral conjunta en el hogar. El cambio de política generó un aumento sustancial de la tasa de empleo de los individuos con niños en 1.5 puntos porcentuales, y prácticamente todo ese efecto proviene de un aumento del empleo registrado. También aumentó sustancialmente la proporción de quienes trabajan a tiempo completo, uno de los requisitos para acceder al nuevo beneficio. La reforma asimismo tuvo mayor impacto para quienes representó un incentivo financiero mayor, es decir, para los padres de niños menores y para aquellos con más hijos. El análisis también pone en evidencia el hecho de que los trabajadores secundarios respondieron estratégicamente a la reforma. La cobertura adicional del seguro sólo requiere contribuciones de uno de los adultos del hogar – y daría lugar a doble imposición si tanto el padre como la madre son trabajadores registrados. En este contexto, los trabajadores secundarios redujeron su oferta laboral (empleo registrado). Por ejemplo, en las parejas cuya educación superaba el nivel secundario, los hombres casados aumentaron el nivel de empleo registrado en 4.5 puntos porcentuales mientras que las mujeres casadas en el mismo grupo la disminuyeron en 2 puntos porcentuales.

Sin embargo, una innovación importante del trabajo es que no analiza sólo el margen extensivo de la evasión. Encontramos que junto al aumento del trabajo registrado, aumenta también la sub-declaración de ingresos de los trabajadores asalariados formales en un 10 por ciento para el grupo afectado con respecto al grupo no afectado. Este resultado es posible gracias a una pregunta específica sobre sub-declaración de ingresos que no se encuentra en otras encuestas del mundo. Nuestra interpretación es que trabajadores que estaban en el empleo informal negociaron con sus empleadores (nuevos o en el mismo trabajo) su formalización, y coludieron con estos en declarar menores ingresos laborales para reducir el costo adicional que representan las contribuciones. De hecho, de manera compatible con esta interpretación, encontramos también una reducción pequeña pero significativa en los salarios de los trabajadores formales afectados.

Los resultados confirman las principales predicciones realizadas. Encontramos que además de la oferta de trabajo, la evasión impositiva en el mercado laboral en un margen de respuesta relevante frente a los cambios en los sistemas de seguridad social. El efecto en el empleo registrado y el no registrado es particularmente relevante para economías de América Latina con importantes sectores informales, altos niveles de evasión fiscal, débil cumplimiento de las regulaciones, y con beneficios de seguridad social condicionales al empleo registrado. En las conclusiones del trabajo discutimos también cómo algunos de nuestros resultados pueden extrapolarse a países desarrollados. Por un lado, esto se debe al tamaño creciente de sus sectores ocultos (“underground sectors”): la proporción de la fuerza de trabajo que participa en la economía informal estaba en el rango del 10 al 25% a fines de los 90 en algunos países pertenecientes a la OECD (22.5% en Dinamarca, 22% en Alemania, 32.3% en España y 12% en Francia; Schneider y Enste, 2000). Por otro lado, en estos países se observa una creciente prevalencia del dualismo en el mercado de trabajo, donde conviven trabajadores con derechos plenos con otros que, aún registrados, tienen modalidades contractuales con menores beneficios (Boeri, 2010). Argumentamos que, mutatis mutandi, algunas de las consecuencias de política que encontramos sobre registro y evasión son también relevantes para los trabajadores no registrados de la OECD, pero también cuando asimilamos a los formales con quienes tienen empleos con derechos plenos y a los informales con los que tienen menores beneficios. Estos resultados y consideraciones son compatibles con estudios recientes para países desarrollados. Por ejemplo, Potter Gunter (2010) estudia el efecto del Earned Income Tax Credit en el trabajo formal e informal de los individuos con ingresos bajos en los Estados Unidos, y encuentra que los niveles de beneficios más altos en algunos estados inducen a un aumento en el empleo registrado y una caída en las horas trabajadas en el sector informal. Por otro lado, Tonin (2011) presenta evidencia empírica para Hungría de colusión entre empleados y empleadores para sub-declarar los ingresos laborales y con ello evadir parcialmente el pago de impuestos y contribuciones a la seguridad social. La evasión en términos de sub-declaración de ingresos laborales en países desarrollados se estudia solo en el caso de los trabajadores por cuenta propia (Slemrod, 2007), y la evidencia presentada en nuestro trabajo indica que este tipo de evasión debe estudiarse en contextos de países desarrollados y no desarrollados.

Los resultados indican entonces un patrón complejo de respuestas de evasión impositiva en el mercado de trabajo que trascienden los cambios en los niveles de empleo registrado. La evaluación ya no es entre trabajar o no (como se estudia típicamente en los países desarrollados) o entre empleo formal e informal. Las decisiones de los agentes en este contexto se realizan entre incumplimiento total (informalidad), cumplimiento pleno, y empleo asalariado formal con sub-declaración de ingresos. Esto significa además que con solo aumentar los beneficios relacionados al empleo formal no se terminan los problemas asociados a la evasión, dado que se introducen incentivos de otro tipo. Las reformas a los sistemas de bienestar deben tener en cuenta también estos márgenes adicionales de de ajuste en la oferta laboral.

 

Referencias

Boeri, Tito, 2010. Institutional Reforms and Dualism in European Labor Markets. In:  Ashenfelter, Orley, Card, David (Eds.), Handbook of Labor Economics, Volume 4, North-Holland, pp. 1173-1236.

Buchmueller, Thomas C., DiNardo, John, Valleta, Robert G., 2011. The Effect on an Employer Health Insurance Mandate on Health Insurance Coverage and Demand for Labor: Evidence from Hawaii. American Economic Journal: Economic Policy 3 (4), 25-51.

Galiani, Sebastian, Weinschelbaum, Federico, 2011. Modelling Informality Formally: Households and Firms. Economic Inquiry. doi: 10.1111/j.1465-7295.2011.00413.x

Potter Gunter, Samara, 2010. State Earned Income Tax Credits and the Participation in Regular and Informal Work. Colby College. Forthcoming in National Tax Journal.

Schneider, Friedrich, Enste, Dominik H., 2000. Shadow economies: size, causes, and consequences. Journal of Economic Literature 38 (1), 77–114.

Slemrod, Joel, 2007. Cheating ourselves: The economics of tax evasion. Journal of Economic Perspectives, 21(1), 25–48.

Tonin, Mirco, 2011. Minimum wage and tax evasion: Theory and evidence. Journal of Public Economics 95 (11-12), 1635-1651.

 

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