Políticas para el desarrollo: si ya sabemos que funcionan (ex post), ¿cómo podemos mejorarlas (ex ante)?

by Arturo Harker Roa on 17 abril, 2012 · 0 comments

No hace falta una revisión exhaustiva de la literatura para darse cuenta que la aproximación dominante para la evaluación de las políticas públicas contra la pobreza ha sido la medición de impacto luego de la implementación de los programas. Esta aproximación, conocida como evaluación ex post, incluye todas metodologías empíricas que parten de un trabajo de campo donde se recolecta la información necesaria para identificar -de la mejor manera posible- el efecto de una intervención sobre las variables de interés.

El programa mexicano de transferencias condicionadas PROGRESA (ahora OPORTUNIDADES) es un caso paradigmático ya que, además de ser uno de los primeros programas de esta naturaleza en América Latina, tuvo una implementación de gran escala y estuvo acompañado desde su comienzo por un riguroso levantamiento de datos experimentales.[1] La batería de evaluaciones ex post basadas en una comparación directa entre los grupos de tratamiento y control indican que, luego de aproximadamente tres años, el programa tuvo un impacto positivo y significativo: aumentó la tasa de matriculación escolar, los años de educación, redujo la participación laboral infantil, disminuyó la incidencia de enfermedades y mejoró la nutrición.[2]

No obstante, los resultados muestran también que existe un amplio margen para mejorar este programa, en particular su componente de subsidios condicionados a la asistencia escolar. Antes de la introducción del subsidio, en las zonas de intervención la tasa de matriculación en primaria (grados 3-6) era ya superior al 90%, mientras que en secundaria básica (grados 7-9) se situaba entre 67% y 73% (Shultz, 2000).  Como era de esperar, el impacto de PROGRESA se concentró en la población con mayor riesgo de abandonar la escuela: las evaluaciones indican que el aumento en la tasa de matriculación fue de 8% para los niños y 14% para las niñas en la secundaria básica, y apenas 1.07% y 1.45% para los niños y niñas en primaria. Quedan entonces varias preguntas por responder. Si el objetivo final es aumentar los años de educación de la población más vulnerable, ¿cómo se podría cambiar el esquema original de subsidios para optimizar el uso de los recursos invertidos en este programa?

Si bien las evaluaciones ex post dan un punto de partida, solamente a través de una evaluación ex ante se puede llegar a comparar la efectividad de diseños alternativos de un programa sin tener que hacer una nueva intervención e incurrir en el alto costo de levantar datos adicionales. Precisamente, la principal utilidad de los métodos de estimación estructural es generar herramientas para comparar versiones alternativas de un programa. Bajo esta aproximación se capturan directamente los mecanismos detrás de las decisiones óptimas de los agentes, tales como sus preferencias y/o tecnologías de producción, y por lo tanto en la estructura de los modelos subyace una relación causal que no varía.

En un trabajo seminal, Todd y Wolpin (AER, 2006) utilizan los datos experimentales de PROGRESA para: estimar un modelo dinámico del comportamiento de los hogares con respecto a su decisión de tener hijos y darles una educación formal, y luego realizar una serie de ejercicios donde cambian la especificación de la intervención. Dado los resultados mencionados anteriormente, probablemente el ejercicio más interesante que realizan es la evaluación de una política costo-equivalente donde se eliminan los subsidios en la primaria y se aumenta el valor de las transferencias en la secundaria básica (utilizando los recursos liberados). Los resultados indican que, bajo este esquema alternativo, el impacto sobre el promedio de años de escolarización es aproximadamente 25% mayor.

Es evidente el esfuerzo de los países en desarrollo en los últimos 15 años para evaluar el desempeño de las políticas públicas para la reducción de la pobreza.[3] Con toda seguridad, sin la participación activa de la comunidad académica y la intervención de entidades multilaterales que transmitieran los best practices, este emprendimiento hubiera sido inútil. Ahora que las evaluaciones ex post han sido incorporadas al proceso estándar de implementación de las políticas públicas, el paso a seguir es reconocer la sinergia que existe con la estimación de modelos estructurales: la primera aproximación recoge la información necesaria para la evaluación de impacto, y la segunda desarrolla herramientas para optimizar los programas existentes.

Bibliografía

Behrman, J.R., P. Sengupta, and P.E. Todd (2000). The Impact of PROGRESA on Achievement Test Scores in the First Year. International Food Policy Research

Institute, Washington, D.C.

Gertler, P. J. 2000. Final Report: The Impact of PROGRESA on Health. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.

Schultz, T. P.(2000). Final Report: The Impact of PROGRESA on School Enrollments. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.

Skoufias, E., and S. Parker. (2001). Conditional Cash Transfers and the Impact on Child Work and Schooling: Evidence from the PROGRESA Program in Mexico. Economia: Journal of Latin America and the Caribbean Economic Association. Vol. 2, No. 1. 1 (pages 45-96).

Skoufias, E. (2001). PROGRESA and its Impacts on the Human Capital and Welfare of Households in Rural Mexico: A Synthesis of the Results of an Evaluation by IFPRI. December. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.

Todd, P.B. and K.I. Wolpin (2006). Assesing the Impact of a School Program in Mexico: Using a social Experiment to Validate a Dynamic Behavioral Model of Child Schooling and Fertility. American Economic Review 96(5): 1384-1417.


[1] La fase inicial de Progresa fue llevada a cabo en zonas rurales de México entre 1997 y 2000. Los datos experimentales fueron recolectados en 506 aldeas: aleatoriamente 320 fueron asignadas al grupo de tratamiento (14,856 hogares) y 186 al grupo de control (9,221 hogares). Este programa tuvo dos componentes: subsidios de salud y subsidios a la educación para ñiños y niñas en grados 3-9 (primaria y secundaria básica). Skoufias (2001) presenta una descripción exhaustiva del programa.

[2] El promedio de años de educación aumentó 0.64 para los niños y 0.72 para las niñas de 12-14 años, la probabilidad de trabajar se redujo entre 15 y 25%, la tasa de enfermedades cayó en 12% para niños de 0-5 años y la tasa de crecimiento anual de los niños fue 16% mayor. Schultz (2000) presenta la evaluación de impacto sobre matriculación y los años de educación. Los efectos sobre la progresión, deserción y repetición escolar son estudiados por Behrman, Sengupta y Todd (2000). Skoufias y Parker (2001) evalúan el impacto sobre actividades laborales. Gertler (2000) estudia los efectos sobre la salud y crecimiento infantil.

[3] Muestra de ello ha sido el desarrollo de instituciones con la capacidad técnica y el soporte legal adecuado para propender por el seguimiento y evaluación de los programas sociales ejecutados con recursos públicos. En América Latina se destaca la creación y consolidación de instituciones como el Sistema de Control de Gestión y Presupuestos en Chile, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social –CONEVAL- en México, el Ministerio de Planeamiento en Brasil, y el Sistema Nacional de Seguimiento y Evaluación de Colombia –SINERGIA- .

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