Banca de desarrollo y restricciones de crédito: sobre las ventajas efectivas del esquema de segundo piso

Las políticas públicas que buscan impulsar  la actividad económica son con frecuencia foco de agitado debate. A sus muy vocales promotores se oponen detractores que subrayan, entre otras críticas, el peligro de que la intervención sucumba a las presiones políticas y pierda por tanto cualquier norte que hubiera podido justificarla. La provisión de crédito por parte del gobierno, con el fin de paliar dificultades en el acceso a crédito, es un buen ejemplo. Que el acceso a crédito es naturalmente limitado y que esta falla de mercado frena el desarrollo de actividades prometedoras, justificando que el gobierno inyecte más recursos, dicen los defensores. Que en la práctica estos recursos acaban asignados con criterios políticos y no a los productores más prometedores, contestan los detractores.

Varias evaluaciones sobre el impacto de diferentes programas públicos de crédito para productores parecen venirle dando la razón a los críticos del crédito público. Diferentes autores encuentran que la presencia de banca pública está asociada con menores niveles de desarrollo: un menor ritmo de crecimiento económico, menor desarrollo financiero, mayor probabilidad de crisis bancarias (por ejemplo, La Porta et al. 2002; Barth et al, 1999; Beck y Levine, 2002; Caprio y Peria, 2000; Galindo y Micco, 2004). Otros muestran que el crédito gubernamental se distribuye en razón de consideraciones políticas: se concentra en épocas electorales y distritos disputados en la elección (Dinc, 2005, para un grupo de varios países; Cole, 2009, para India) y cobra menores tasas de interés en distritos de influencia del partido de gobierno (Sapienza, 2004, para Italia; Carvalho, 2010, para Brasil).

Pero debería ser posible diseñar mecanismos de asignación de crédito público que se puedan blindar frente a presiones políticas, solucionando el problema que esta literatura ha evidenciado sin que se renuncie a la posibilidad de que el gobierno fortalezca la oferta de recursos de crédito. Un mecanismo de este tipo es la concentración de las actividades crediticias del gobierno en bancos de segundo piso. Éstos no prestan directamente a los productores sino bancos privados que son a su vez los encargados de prestar los recursos al sector productivo. El esquema tiene al menos dos ventajas hipotéticas: 1) el banco privado que asigna el crédito no tiene incentivos para asignar los recursos con criterios diferentes a la evaluación del grado potencial de éxito del proyecto que busca crédito, y 2) el riesgo al que quedan sujetos los recursos públicos es mínimo, pues es mucho menos probable que un banco privado, comparado con un productor individual,  incumpla en sus pagos al gobierno. Hasta ahora, sin embargo, no hay evidencia sistemática sobre el grado en que estas potenciales ventajas se ven efectivamente reflejadas en un mejor impacto del crédito público de segundo piso, comparado con el crédito directo del gobierno.

En un estudio reciente con Alessandro Maffioli y Marcela Meléndez encontramos algún respaldo empírico para estas hipotéticas ventajas de la banca pública de segundo piso. Bancóldex, el banco de desarrollo colombiano, concentra todas sus actividades de crédito al sector privado en el modelo de segundo piso. Pone a disposición de la banca privada una serie de recursos, que el sector financiero a su vez presta a productores individuales. Utilizando datos sobre estos créditos e información sobre el desempeño de los establecimientos manufactureros en Colombia, encontramos que los beneficiarios de crédito de Bancóldex muestran un mejor desempeño luego de haber recibido el crédito, comparados con establecimientos similares pero que no recibieron recursos de Bancóldex (Eslava, Maffioli y Meléndez, 2011).  Las dimensiones en que el crédito de Bancóldex tiene un impacto positivo van desde el empleo hasta la eficiencia técnica, pasando por presencia y diversificación exportadora. Esta mejoría se calcula con respecto al desempeño de no beneficiarios que venían mostrando una dinámica idéntica a la de los beneficiarios hasta el momento de la recepción del crédito, en un intento por comparar a los beneficiarios con productores con un nivel similar de acceso a crédito ex-ante. Si la estrategia efectivamente logra esta meta, lo que los resultados sugieren es que la inyección de recursos de Bancóldex efectivamente relaja las restricciones que enfrentan algunos productores.

Esta es apenas una primera pieza de evidencia en favor del esquema de banca de desarrollo segundo piso. Quedan muchas preguntas por despejar, empezando por el evidente cuestionamiento de cuál es el mecanismo que explica que Bancóldex tenga un impacto más allá del que tienen fuentes privadas de crédito.  Pero el contraste con los resultados que otros autores han obtenido con datos de crédito gubernamental directo resulta esperanzador al respecto de la posibilidad de que el Estado pueda ayudar a paliar de manera efectiva las limitaciones en el acceso a crédito.

Referencias

Barth, J., Caprio Jr., G., Levine, R. 1999. “Banking systems around the globe: do regulation and ownership affect performance and stability?” In: Litan, R.E., Herring, R. (Eds.), Brookings-Wharton Papers on Financial Services 2001. Brookings Institution Press, Washington, D.C.

Beck, T., Levine, R., 2002. “Industry growth and capital allocation: does having a market- or bank-based system matter?” Journal of Financial Economics. 64: 147-180.

Caprio Jr., G., Peria, S.M. 2000. Avoiding disaster: policies to reduce the risk of banking crises. In:

Carvalho, D. 2010. “The Real Effects of Government-Owned Banks: Evidence from an Emerging Market. Mimeo. USC Marshall School of Busines.

Cole, Shawn. 2009. “Fixing Market Failures or Fixing Elections? Agricultural Credit in India.” American Economic Journal: Applied Economics. 1: 219–50.

Dinç, S. 2005. “Politicians and Banks: Political Influences in Government-Owned Banks in Emerging Countries”, Journal of Financial Economics. 77, p.453-470.

Eslava, M., A. Maffioli and M. Meléndez. 2011. “Second-tier government banks and firm performance: Micro evidence from Colombia.” IADB Working Paper.

Galindo, A. and A. Micco. 2004. “Do state owned banks promote growth? Cross-country evidence for manufacturing industries.” Economics letters. 84: 371-376.

La Porta, R., F. Lopez de Silanes and A. Shleifer. 2002. “Government Ownership of Banks”, Journal of Finance. 62: 265-302.

Sapienza, P. 2004. “The Effects of Government Ownership on Bank Lending”, Journal of Financial Economics, 72: 357-384.

 

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