Transferencias gubernamentales a los más pobres compran votos

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En Uruguay, a comienzos de diciembre del 2011 se supo que el 80% de la gente que se anotó en uno de los programas de transferencias gubernamentales había rechazado una oferta laboral. En ese momento, María José González del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) dijo a un periódico local que “Muchos de esos sueldos son de unos $10.000, (US$ 500) bastante por encima del salario mínimo nacional”. Muchas personas dentro y fuera del gobierno estiman que los rechazos de ofertas de empleo se deben a que la transferencia gubernamental constituye un desincentivo a aceptar un trabajo formal.

Si uno de los objetivos de los planes del MIDES es integrar a sectores excluidos, y un trabajo formal es una gran forma de hacerlo, uno se pregunta ¿por qué el gobierno continúa con planes de transferencias, y desea profundizarlos? Más aún, con el mercado laboral efervescente, y el desempleo en mínimos históricos, ¿no deberíamos aprovechar la oportunidad de lograr que estos grupos más o menos marginales entren al mercado formal de trabajo, donde las condiciones laborales son mejores, la gente se vuelve más productiva, y el estado recauda más impuestos o aportes a la seguridad social? Estas preguntas también son relevantes para Argentina, donde los programas de transferencias también juegan un rol importante.

Quizás existan razones valederas para continuar con los planes de transferencias aún en estos momentos de bonanza económica, pero una que ha recibido poca atención es la posibilidad que estas transferencias compren lealtades políticas y eventualmente, votos.

El amiguismo y la compra de votos mediante favores políticos son una de las caras menos felices de la historia democrática del país. Por ejemplo, el argumento tradicional para justificar la inamovilidad de los funcionarios públicos existente en Uruguay es que ante una alternancia de partidos en el gobierno, el nuevo ganador desplazaría a los antiguos funcionarios en beneficio de sus votantes. También, históricamente, la seguridad social se utilizaba como herramienta de compra de votos, otorgando jubilaciones a personas que no estaban en condiciones legales de obtenerlas, a cambio de su lealtad política.

Estas prácticas se sustentaban en el saber político que si a los votantes les está yendo bien económicamente, es más probable que el gobierno actual continúe en el poder. Esta premisa es también la que provoca los “carnavales electorales” en los que el gobierno de turno intenta expandir el producto y bajar el desempleo (aún con políticas poco recomendables) en el año de las elecciones.

Hasta hace poco, la evidencia empírica que soportaba esta creencia no era muy sólida. Algunos trabajos mostraban que si las condiciones económicas de un país eran buenas, era más probable la continuidad del partido actual, pero no servían para saber si una cierta política llevaría a mayores probabilidades de reelección. La razón es que algunas políticas tienden a adoptarse en contextos internacionales favorables (un ejemplo son los planes de estabilización basados en el tipo de cambio): entonces concluir que esa política causaba períodos de bonanza y reelección sería incorrecto, ya que la adopción de la política, y la reelección serían consecuencia del contexto favorable.

Otros trabajos muestran que los receptores de transferencias gubernamentales votan al gobierno que se las dio más a menudo que el votante promedio. Esto parecería indicar que efectivamente dar transferencias compra votos. Pero quizás sea sólo porque los gobiernos que tienden a dar más transferencias a los más pobres son los de izquierda, y los más pobres tienden a favorecer a la izquierda. También puede ser un problema de causalidad invertida. El gobierno da transferencias a sus amigos del pasado, no compra nuevos votos. En definitiva puede no haber ninguna conexión entre la recepción del subsidio y la preferencia partidaria futura; por lo tanto, esa evidencia tampoco ilustra muy bien la sabiduría política de “bolsillo lleno, votante reelige”.

Una economista uruguaya, con sus dos coautores, fue la primera en demostrar la causalidad de “bolsillo lleno” a “votante reelige”: Andrea Vigorito publicó “Government Transfers and Political Support” con Marco Manacorda y Edward Miguel en el American Economic Journal: Applied Economics. El trabajo estudia el impacto del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES, un plan de transferencias a los más pobres que se aplicó entre abril de 2005 y diciembre del 2007) en la visión política de los beneficiarios.

Metodología y Resultados

Para saber si una política tuvo algún efecto es necesario hacer una evaluación de impacto. Pero no se puede ver si el PANES afectó la visión política de los receptores comparando sus opiniones con las de los no receptores. Como el nivel económico está relacionado con la simpatía con la izquierda, aunque el PANES no afectara las opiniones, se vería que los receptores tienen opiniones más favorables sobre el Frente Amplio, el partido de gobierno, que los no receptores. Concluir que el programa afectó las opiniones políticas sería cometer el mismo error que un estudio reciente que estableció que tomar bebidas light aumentaba la probabilidad de engordar, porque los consumidores de esas bebidas tenían mayores probabilidades de engordar que el resto. El error era comparar grupos de gente distinta: los que toman light lo hacen porque tienen mayor tendencia a engordar.

Una forma estadísticamente conveniente de asignar subsidios fue sugerida al MIDES por algunos miembros de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República. Recolectaron información sobre cada familia que se hubiera anotado para recibir ayuda del PANES y calcularon un “índice de ingresos”: se daba el subsidio si y sólo el índice era menor a un cierto valor. Esta forma de implementación tiene una gran ventaja para la evaluación de impacto del programa ya que permite comparar individuos comparables: aquellas personas que tienen un puntaje apenas superior al umbral y los que tienen un puntaje apenas inferior. Los primeros no son incluidos en el PANES mientras que los segundos sí, a pesar que probablemente sean muy parecidos entre sí (en la jerga técnica se llama “regression discontinuity”). Con esta metodología podremos ver si el plan tuvo efecto sobre las variables de interés.

Además de la encuesta inicial en 2005, para calcular el índice de ingresos, los investigadores, con financiamiento del MIDES, realizaron otras dos encuestas de seguimiento del plan en octubre del 2006 y en el 2008. Las encuestas se aplicaron a gente cercana al umbral, algunos beneficiados por el PANES y otros no.

En las encuestas se preguntaba: “Comparado con el anterior gobierno, es el actual gobierno: peor, igual o mejor”. Aunque estrictamente no pregunta a quién votaría en la próxima elección, los autores lo interpretan como intención de voto (presentan algunas correlaciones adicionales entre las preguntas de su encuesta e intención de voto, y muestran que es correcto interpretar su pregunta como intención de voto).

Los autores encuentran que los beneficiarios del PANES tienen un índice de aprobación del gobierno del Frente Amplio que es entre 11 y 13 puntos porcentuales mayor que el de los no receptores. Este efecto se encuentra en las dos encuestas de seguimiento, la última se llevó adelante 18 meses antes de las elecciones nacionales, y un tiempo después de haber formalmente terminado el programa. Los efectos sobre las opiniones del subsidio perduran en el tiempo.

 

Sobre teoría de la votación

 

Un dato empírico tiene más credibilidad si hay alguna teoría razonable que lo explique. Entonces, ¿Hay alguna teoría de votación que sea consistente con estos hallazgos? O ¿Qué nos dice el trabajo sobre las teorías de cómo vota la gente?

 

Por un lado, como los efectos de la transferencia perduran en el tiempo, el estudio muestra que la teoría de “pocketbook voting”, según la cual los votantes son miopes y votan según su ingreso disponible contemporáneo no es correcta (ver Kramer (1981) y Hibbs (1982) para un análisis empírico, y Stigler (1971) que critica la teoría, argumentando que si la expansión en los ingresos contemporáneos es con políticas que tendrán costos más adelante, los votantes racionales lo anticiparían y no votarían a favor del gobierno actual). Los votantes no deberían seguir favoreciendo al Frente Amplio una vez cesadas las transferencias si fuera cierta la teoría del pocketbook voting.

 

Los autores también afirman que sus datos también rechazan modelos de votantes racionales perfectamente informados que utilizan los resultados de las políticas para inferir la habilidad del gobierno, o sus preferencias por cómo y a quien redistribuir. Según este argumento, dos individuos cercanos al nivel de corte para la asignación del subsidio deberían tener la misma preferencia partidaria, y no la tienen.

 

No estamos de acuerdo con esa interpretación. Nos parece “demasiado” exigirle a alguien que no recibió el subsidio saber si quedó cerca o lejos del umbral (más aún cuando el diseño del plan “exigía” que el cálculo del umbral fuera secreto, para evitar manipulación). Para que estos datos rechacen las teorías racionales, debería suceder en los datos, que alguien que quedó cerca del umbral sepa que quedó cerca: el tipo se siente pobre, y sin embargo no le llega el subsidio; si no sabe que quedó cerca pensará “este gobierno no quiere transferirle a la gente como yo y por eso no lo voto”. En cambio, si supiera que quedó cerca del umbral no haría esa inferencia y tendría las mismas preferencias que los que de hecho recibieron el subsidio. Entonces, para que los datos rechazaran las teorías racionales, la gente tendría que saber exactamente si quedó cerca del umbral o no, que no es cierto (por el secreto en la forma de calcular el índice).

 

Los autores argumentan que los datos apoyan una teoría de votantes racionales pero mal informados, en la cual la recepción del subsidio es una señal imperfecta sobre las preferencias del gobierno, o su habilidad para cumplir con las promesas electorales.

 

Difusión y evaluación

 

El único trabajo publicado en una revista de nivel sobre el impacto del PANES demuestra que el mismo fue efectivo como mecanismo para influir en las opiniones políticas de los receptores. Por un lado, eso podría explicar la continuidad, y los intentos de profundización de planes de transferencias en un contexto económico favorable. Por otro, cabe preguntarse si el PANES fue efectivo para los objetivos que se trazó (como dijimos, no hay ningún resultado publicado aún sobre su efectividad, más allá de la compra de votos). Un grupo de académicos de la Universidad de la República ha tenido el monopolio en el acceso a los datos. Para un análisis más completo y diverso del PANES, el MIDES debería dar acceso a esos datos a todo el que los quisiera.

 

Una nota parecida a esta apareció en el diario El País el 16 de enero del 2012. Agradecemos al diario por poder compartir esta nota con los lectores de Focoeconómico.

 

Hibbs, Douglas A., Jr. 1982. “On the Demand for Economic Outcomes: Macroeconomic Performance and Mass Political Support in the United States, Great Britain, and Germany.” Journal of Politics, 44(2): 426–62.

Kramer, Gerald H. 1971. “Short-Term Fluctuations in US Voting Behavior, 1896–1964.” American Political Science Review, 65(1): 131–43.

 

Stigler, George J. 1973. “General Economic Conditions and National Elections.” American Economic Review, 63(2): 160–67.

6 Comments

  1. El efecto desincentivador de las transferencias sobre la oferta laboral es conocido desde hace siglos. Por ejemplo, la Ley de Pobres en Gran Bretaña ofrecía beneficios de comida y dinero a los pobres, pero siempre que trabajaran en una jornada laboral más larga que la de mercado, y en condiciones bastante duras, y el razonamiento era explicitamente para evitar que los beneficiarios retraigan su fuerza laboral del mercado de trabajo. Los beneficios otorgados eran, también, muy inferiores al salario de mercado para trabajadores no calificados. Pocos rechazarían una oferta laboral (formal o informal) en esas condiciones.
    Del mismo modo se conoce el uso de planes sociales como instrumento político en regímenes populistas (de hecho algunas prácticas similares fueron criticadas ya por varios autores antiguos en las postrimerías de la República Romana y durante el Imperio Romano).
    Yo no creo mucho en los modelos microeconómicos neoclásicos. Me parecen más útiles los enfoques basados en un enfoque evolutivo aplicable a poblaciones de individuos, sin necesariamente postular un modelo individual de comportamiento racional sino solo la operación de presiones selectivas del mercado a las cuales la gente responde de manera diferente pero con tendencia a tomar en cuenta los costos y beneficios, aun de manera imperfecta. Tal como ocurre en la Naturaleza, si los incentivos consiguen aunque sea una leve tendencia hacia un cierto cambio en el comportamiento promedio, el número o porcentaje de agentes que adopta la conducta incentivada aumentará en el tiempo, muchas veces en forma muy rápida. Este tipo de modelos no exige conciencia, racionalidad o deliberación, ya que en el fondo es el mismo tipo de modelos que se utilizan para estudiar la selección natural en animales y plantas (que a su vez fueron adoptados por los biólogos a partir de modelos originados en la Economía, especialmente en teoría de los juegos, pero aplicados a poblaciones en la llamada “genética poblacional” o “population genetics”). Dado que los datos que tenemos siempre se refieren a fenómenos “de mercado” (es decir de nivel poblacional), ¿tendremos alguna vez una “economía de poblaciones” que nos permita discutir esas situaciones sin apelar al mitológico Homo Economicus, una especie ficticia que nunca podría ser producida por la evolución?

  2. Hola Héctor, gracias por tu comentario.
    No sé si te conozco, o no, pero se nota que sabés de lo que estás hablando. A pesar de eso, quiero pasarte algunas referencias entretenidas, sin ánimo de “botijearte”, como decimos en Uruguay (tratarte como a un chico que no sabe nada).

    Para mí, ilustran muy bien (mucho mejor que como lo puedo explicar yo) la “metodología” de la economía, y por qué usamos (por qué uso yo al menos) modelos, y modelos “racionales” en particular.

    Primero, pongámonos de acuerdo en que no aseveraste que los modelos racionales predigan mal. Por lo menos, no fue lo que entendí de lo que dijiste; me pareció entender que decías “la gente responde a los incentivos, en los modelos evolutivos la gente responde a los incentivos también y no se les pide racionalidad”. Si es así, estás diciendo que el modelo racional también le emboca al comportamiento de la gente, pero el modelo evolutivo tiene supuestos que te gustan más.

    En ese caso, paso al segundo punto. Hay unos papers muy simpáticos (e influyentes) de Alchian y otro de Friedman, que dicen que no importa mucho cómo modelemos como toma decisiones la gente; lo que nos importa es tener un modelo que prediga bien lo que van a hacer. Entonces, dicen, si vos modelás un árbol como si quisiera maximizar la cantidad de luz que recibe, y alejarse lo más posible de la tierra, vas a tener un modelo perfecto de cómo crece un árbol (si le ponés luz de un lado, se inclina para ahí; si acostás una maceta, la planta se tuerce y arranca para arriba). En forma similar, si mirás al mejor jugador mundial de pool, y tratás de predecir qué tiro va a hacer, lo “mejor” que podés hacer es asumir que el flaco sabe todas las reglas de la física, y que puede calcular los ángulos con que van a rebotar las bolas, y cómo afecta el rozamiento cada tiro. Al fin y al cabo, si es el mejor jugador del mundo, cuando haga el tiro todo va a funcionar a la perfección.

    Entonces, por artificiales que parezcan estos ejemplos (los árboles no saben maximizar el y el flaco posiblemente no sepa nada de física) ilustran el punto general, que es que nos interesa poder predecir (que cuando ponés incentivos equivocados, la gente rechaza ofertas laborales).

    Una referencia más reciente es el trabajo de Ariel Rubinstein (creo que su presidential address de la sociedad econometrica, un tigre), que podés bajar de aca

    http://arielrubinstein.tau.ac.il/papers/74.pdf

    empieza diciendo “What on earth are economic theorists like me trying to accomplish?” y habla de cosas como la anterior (dice que un modelo es como una fábula, un cuento sencillo del cual tratamos de extraer una enseñanza).

    Alguien me dijo alguna vez (después de una conversación en esta línea; quizás haya sido un politólogo argentino Germán en Pittsburgh; no quiero dar más datos porque quizás no haya sido él) que todo bien con esa postura, pero que no te ayuda a “entender” las cosas. Puede ser, y suena razonable. Pero para mi, el proceso de construir un modelo para reproducir con un conjunto super restrictivo de supuestos (la racionalidad no te deja escapatoria) algún fenómeno complejo, me parece que me enseña mucho, y de verdad me ayuda a entender el fenómeno.

    Quizás lo de “entender” (con un modelo racional) no se aplique para cosas muy emocionales (como el voto). Pero aún así, el trabajo que comentamos muestra que las “estáticas comparativas” (si me das más plata, te voto más) se pueden explicar con modelos racionales.

    Saludos y perdón por lo largo del post.

  3. Sebastian Galiani says:

    Muy interesante el post y también el intercambio de ideas. Leyéndolo recordé un viejo paper de Jack Hirshleifer (1977) que comenzaba con este párrafo:

    “The intellectual achievement of Charles Darwin was contested, debated and denounced for all sorts of reasons. But in particular, and this is the point of take-off for any discussion here, philosophers of the strip of Nietzsche and Spengler scorned the theory of evolution through natural selection on the ground that it was a deplorable extension of economics to biology. … I will not defend Darwin against the accusation because, apart from pejorative connotations, I believe it is basically correct! Darwin did indeed think like an economist. One of his favorite phrases was “the economy of nature,” and in his analysis of the workings of biological mechanisms he regularly used economic concepts like scarcity, competition, specialization and the division of labor, and comparisons of benefits versus alternative forgone –opportunity cost”

  4. Un post muy interesante.

    Les sumo la referencia de un paper que estudia el caso de Progresa en Mexico:

    http://anadelao.commons.yale.edu/files/2010/11/delao_progresa_RR_ajps20113.pdf

    “Finally, regarding the reasons behind the Mexican CCT electoral returns, this article find little support for explanations based on clientelism. An explanation based on programmatic politics, and credit claiming, seems more likely to be at work.
    Despite the inconclusiveness on this regard, this article suggest one important general lesson. Targeted programs at individuals, when operated in a programmatic way, are compatible with healthy democratic habits, such as participating in elections, and
    have the attractive feature of fostering pro-incumbent support.”

  5. Andrea Vigorito says:

    Envío una respuesta de los autores del artículo sobre Uruguay al que hacen referencia Dubra y Gandelman en su nota (*).
    ——
    Los economistas Juan Dubra y Néstor Gandelman comentan en este blog y en el suplemento Economía y Mercado del Diario el País (Transferencias gubernamentales a los más pobres compran votos, 16.01.12) un trabajo científico elaborado por nosotros sobre el PANES y a partir de allí plantean algunas consideraciones generales sobre los planes de transferencias en Uruguay.
    “La profundización de planes de transferencias en un contexto económico favorable podría explicar[se]”, argumentan, con los resultados de nuestro trabajo, “que muestran como el PANES fue efectivo para influir en las opiniones políticas de los perceptores”. Debido al hecho que el nuestro es, hasta el momento, el único trabajo publicado en una revista científica internacional “de nivel”, los autores también se preguntan si el PANES tuvo otros efectos.
    Dubra y Gandelman presentan una reseña parcial de nuestro trabajo y hacen conexión lógicas discutibles entre nuestros resultados y las actuales políticas del gobierno.
    Nunca se plantea en nuestro artículo que el objetivo del gobierno al desplegar el PANES haya sido la compra de votos. Al contrario, se argumenta claramente que la focalización del PANES no fue utilizada con fines electorales, algo testimoniado por el hecho, consignado en la referida nota, de que el gobierno aceptó delegar los criterios de focalización a investigadores autónomos.
    Tampoco hay nada en nuestro artículo que sugiera que el gobierno mantuvo políticas redistributivas en períodos de crecimientos con fines electorales, pese a sus potenciales efectos adversos sobre la eficiencia económica. Todos los sistemas de protección social – y no sólo el PANES o AFAM – conllevan potenciales desincentivos a la oferta laboral. Igualmente, los gobiernos mantienen políticas de transferencias también en períodos de crecimiento porque difícilmente éste último por sí solo consiga erradicar la pobreza y la indigencia, al tiempo que en esos períodos es más fácil recaudar recursos.
    Finalmente, con respecto al segundo punto, hay resultados de la evaluación del PANES en muchas otras dimensiones, los que han sido difundidos en informes de evaluación de impacto y diversos documentos. Los mismos no se han publicado en revistas científicas internacionales porque es opinable que sean de interés para un público más allá del uruguayo. Al mismo tiempo, como los autores de la nota saben, publicar en una revista internacional de nivel requiere mucho tiempo. Por eso, varios resultados se encuentran todavía en documentos de trabajo. En un reciente documento de trabajo nuestro incluido en la serie NBER, por ejemplo, se muestra claramente un efecto positivo y muy fuerte del PANES sobre el peso al nacer de los niños.

    Marco Manacorda Edward Miguel Andrea Vigorito
    (*) Esta respuesta fue enviada también al suplemento donde se publicó la nota, con fecha 28 de marzo de 2012, pero hasta el momento no ha sido publicada.

    • Nestor Gandelman says:

      En la respuesta posteada por Andrea Vigorito y firmada por ella y sus coautores dicen que “Nunca se plantea en nuestro artículo que el objetivo del gobierno al desplegar el PANES haya sido la compra de votos”. Esto es correcto. Los autores plantean que el PANES alteró la percepción del gobierno y de allí desprenden una conexión con la intención de voto. En nuestra nota, nosotros recogemos este resultado y conjeturamos que esto es una posible explicación (no la única) de porque se mantienen programas de este tipo en tiempos de expansión económica. Mancorda, Miguel y Vigorito dicen “Dubra y Gandelman presentan una reseña parcial de nuestro trabajo y hacen conexión lógicas discutibles entre nuestros resultados y las actuales políticas del gobierno”. También es correcto, pero tampoco decimos que la expansión de los programas asistenciales sea la consecuencia lógica de su efecto electoral. En nuestra nota tomamos lo que consideramos más interesante para el público general. Nuestras interpretaciones naturalmente son discutibles como lo son la mayoría de las columnas de opinión. Felicitamos a Mancorda, Miguel y Vigorito por la publicación y asumimos responsabilidad por la conjetura planteada.

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