Reforma en el sector eléctrico: necesidad de visión de Estado

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Los anuncios del presidente Piñera de avanzar con reformas estructurales en el sector eléctrico deben ser analizados desde una perspectiva de Estado, evitando la tentación de aprovechar la oportunidad para obtener ventajas políticas de corto plazo. Chile enfrenta una situación energética muy compleja que puede incidir en el largo plazo negativamente en la posibilidad de generar bienestar para todos los chilenos. El articular una estrategia de desarrollo eléctrico que sea balanceada, en el sentido de incorporar diversos objetivos como crecimiento económico, sustentabilidad ambiental y equidad social, no es trivial. Y la forma en que se ha desarrollado el sector en los últimos 40 años, genera una legítima aprensión de que los objetivos de equidad y sustentabilidad pueden ser subordinados al de crecimiento económico.

La propuesta del Presidente plantea el objetivo de crecimiento y sustentabilidad. Debe también incorporar, explícitamente, el de equidad distributiva, en especial tratándose de un sector en que se generan rentas derivadas de la acción del estado. El año 2005, cuando se decidió legislar y cambiar los contratos -entre generadoras y distribuidoras- de precios de nudo a precios determinados en licitación, implícitamente se transfirió una renta a los generadores intra marginales (hídricos de bajo costo), sin que esto tenga efecto de incentivo alguno sobre dichos agentes, ya que la capacidad estaba construida. Otros países latinoamericanos, menos sofisticados que Chile, también cambiaron a contratos de largo plazo, pero tuvieron el cuidado de no darle regalos a la capacidad existente, ya que esto no tiene justificación económica, es solo una transferencia de rentas. No podemos, en aras de la inversión cometer estas aberraciones distributivas. El Comité Asesor Presidencial aportó elementos valiosos al diagnóstico de los problemas que enfrenta el sector en la actualidad.  Efectivamente Chile tiene un problema serio de aumento de costos de la energía eléctrica, a niveles que afectan la competitividad de diversas actividades productivas. Los precios de la energía a nivel industrial están entre 100 y 130 US$/mwh, comparado con los 60-80 de los países con que competimos directamente. Las emisiones de CO2 del sector energía eléctrica en los últimos años han venido subiendo a un promedio de 10% al año. En los últimos tres años, la generación de derivados  del petróleo supera significativamente a las energías limpias y la tendencia se acentúa con una preeminencia de la generación a carbón. Los proyectos de transmisión eléctrica están demorando el doble del tiempo programado y con sobre costos que en casos han superado el 100% del valor licitado.

Si no existe la percepción fundada de que todos se benefician y que se están haciendo esfuerzos serios por reducir los efectos ambientales adversos y estimular el ahorro y las energías renovables no convencionales no será posible encontrar una solución que tenga los grados de legitimidad que exige el Chile de hoy.
 

En los últimos años hemos presenciado una oposición a los proyectos térmicos a carbón, proyectos hidroeléctricos en el Sur, incluso centrales eólicas en Chiloé y proyectos geotérmicos. La falta de una estrategia global y un lineamiento de política, en que el Gobierno define metas de emisiones, costos, y requisitos ambientales estratégicos mínimos es un problema que ha llevado el modelo actual a una crisis. Efectivamente, hay poca competencia en generación. No obstante es probable, que la falta de claridad ambiental y los obstáculos al desarrollo de la transmisión sean hoy los principales obstáculos a la competencia. Un estudio sobre la productividad total de factores realizado por el Centro de Productividad   de la Universidad Adolfo Ibáñez, indica que el crecimiento de mediano y largo plazo de la economía chilena es de alrededor de 4,5 % al año. El crecimiento de 6% no está apoyado en factores fundamentales, fue posible sólo como recuperación de la crisis y el terremoto. La elasticidad de la demanda por energía en Chile ha sido alrededor de 1,3 en las últimas dos décadas, aunque ha disminuido en los últimos cinco años. Si se logra bajar la elasticidad a 1, se requeriría duplicar la potencia instalada en 15 años, esto significa 17 mil MW de capacidad en 15 años.

Para bajar la elasticidad de la demanda respecto del PIB, se debe tomar muy en serio  la propuesta del presidente, de hacer un esfuerzo en serio respecto a la eficiencia energética y de estimular  las energías renovables no convencionales. Sin embargo, para lograr ambos objetivos en forma eficiente es necesario generar los instrumentos de política apropiados. Mi opinión es que el instrumento más eficiente, desde una perspectiva económica, es instaurar un impuesto a las emisiones de Co2 de fuentes fijas en general. Esto permitirá generar un incentivo de mercado a la generación limpia y al ahorro de energía, en particular las fuentes fijas. Adicionalmente, tendría a largo plazo un efecto sobre la estructura de producción, cambiando la composición a favor de sectores menos intensivos en energía y en capital. He propuesto aplicar un impuesto de US$ 10 por tonelada de Co2 para todas las fuentes fijas. El efecto en el PIB por una sola vez sería de 0,8%. Esto permitiría influir también en la emisión de gases de efecto invernadero, haciendo al país menos intensivo en el consumo de energía de fuentes fósiles reduciendo en un 5% las emisiones equivalentes de CO2.

Con todo este esfuerzo, que tiene impacto en el crecimiento, el país igual necesitaría 17 mil MW en 15 años. Si el país decide no usar energía nuclear, y al mismo tiempo quiere evitar carbonizar su matriz energética, no tiene otra opción para cubrir la brecha que recurrir a la energía hidroeléctrica del Sur. De los 17 mil MW, podemos tener proyectos de ERNC por un máximo de 3000 MW en 15 años, principalmente, con hidroeléctricas de pasada, eólica y geotérmica. El gas natural también es una opción que se hará más atractiva, considerando el aumento de la oferta de “Shale gas” en América del Norte, lo cual reduciría los precios de gas natural. Las entidades regulatorias y de promoción de competencia deben asegurar que los terminales de re licuefacción, se les obligue a mantener un esquema de acceso abierto para permitir que Chile se beneficie de la reducción internacional de precios del gas. Esta opción permitiría al menos ocupar la capacidad que se construyó en el norte y en la zona central para aprovechar el gas Argentino y suponemos expandir al menos unos 1000 MW adicionales.

Si suponemos que se construyen 3000 MW a carbón, con significativos conflictos ambientales, el país requiere 10.000 MW en 15 años. Incluso si suponemos que la intención de integración eléctrica avanza, de acuerdo a los deseos expresados por el Presidente, la única interconexión eléctrica con alguna viabilidad geopolítica y económica es con Paraguay, que posee excedentes significativos de hidroelectricidad. Suponiendo una interconexión en corriente continua para 2000 MW, con el norte de Chile, se permitiría rebajar el déficit a alrededor de 8000 MW en los próximos 15 años.  Esta energía sólo puede venir de la hidroelectricidad del Sur. A menos que estemos dispuestos a paralizar la economía, acrecentar dramáticamente el desempleo, o bien instalar 20 plantas a carbón de 400 MW y aumentar en nuestras costas la contaminación visual, incrementando de modo peligroso la emisión de Co2. Todo lo cual nos dejaría en muy mal pie para enfrentar los compromisos de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Sin embargo, si no resolvemos los problemas de la transmisión eléctrica no tendremos alternativa, sino que afectar nuestro crecimiento económico. Todas las alternativas de generación se ven afectadas por los altos costos y demoras para establecer las líneas de transmisión. Se debe modificar la ley y estructurar un esquema de servidumbre eléctrica mucho más expedito y otorgar la posibilidad de usar la facultad de expropiar como ocurre en el sector sanitario. En el caso del troncal el modelo brasilero en que el Estado establece una faja pública y concesiona la instalación parece una alternativa atractiva. Esta legislación se debe modificar con independencia de la discusión sobre la matriz energética. Las ERNC están siendo afectadas muy seriamente por las dificultades de interconexión. Este problema hay que resolverlo en cualquier escenario.

Finalmente, existen dos problemas adicionales que hacen difícil políticamente avanzar en esta agenda. No basta con hacer un esfuerzo para reducir los gases de efectos invernadero, limitar la instalación de centrales a carbón y al mismo tiempo generar alteraciones importantes en los ecosistemas de la Patagonia generándole rentas importantes a un par de empresas. En el modelo actual de funcionamiento del sector, en que se licita a largo plazo tomando como referencia el precio de la electricidad de carbón limpio, los precios se mantendrían elevados, incluso suponiendo que exista competencia en estas licitaciones. Veamos el problema ambiental primero.

El gobierno no ha ejercido un rol proactivo de señalar los problemas ambientales que implican los proyectos hidroeléctricos de la zona austral. En el caso de HidroAysén, en el año 2008 se hizo un cambio de su diseño que permitió reducir drásticamente su área de inundación, evitando afectar a actividades como la pesca con Mosca en el Baker e inundar la confluencia, dejándolo como uno de los proyectos hidroeléctricos de menor área de inundación por MWH. No obstante, la aprobación ambiental de la Corema regional, le permite a esta empresa generar bruscas fluctuaciones de los flujos de agua a nivel intra diario, con consecuencias ambientales que no han sido adecuadamente evaluadas.

El Consejo de Ministros debe aprobar HidroAysén sujeto a la condición que se limite el margen de operación de modo que se reduzca significativamente las fluctuaciones de caudal respecto al flujo natural de los ríos. Obviamente, esto tiene un costo económico, no obstante debe ser el precio de proteger activos ambientales que hoy son difíciles de evaluar. En estos temas, el gobierno ha sido incapaz de establecer los estándares ambientales que permitan efectivamente minimizar  el impacto ambiental de este y otros  proyectos. Respecto al diseño de las líneas de transmisión al parecer se está haciendo un esfuerzo por evitar intervenir los ecosistemas más sensibles.

Respecto al tema distributivo, si el equilibrio de oferta y demanda de largo plazo, es en el margen determinado por centrales térmicas, los que desarrollen los proyectos hidroeléctricos suponiendo competencia venderán su energía al precio de equilibrio, el cual es el costo de la generación a carbón limpio, el cual  superará los US$ 100 por MWH y por tanto obtendrán una renta económica apreciable. Es decir, los grandes beneficiados no serán los consumidores chilenos, sino que los dueños de los derechos de agua, que fueron adquiridos en una de las privatizaciones peor realizada en los años ochenta, en que menos se cuidó el objetivo de promoción de competencia.

¿Cómo enfrentar los problemas de equidad distributiva de toda esta propuesta?  Se requieren varias medidas. Si se establece un impuesto al CO2, es necesario gravar a los que poseen capacidad hidroeléctrica actual, ya que este impuesto es una transferencia injustificada de rentas a los que ya realizaron la inversión hidroeléctrica cuando no existía aprensión por el cambio climático, y por lo tanto no estuvo en sus cálculos de rentabilidad. Respecto a los nuevos proyectos al sur de Puerto Montt de más de 200 MW de potencia, propongo que solo se puedan vender en el sistema al valor esperado promedio de los costos marginales (antiguo precio de nudo), tal como era la situación antes de la ley corta del 2005. La diferencia entre el costo marginal de largo plazo del sistema, que es al menos el precio del carbón limpio y el precio de nudo, que pondera hidrologías de años húmedos es un beneficio que se podría transferir a los clientes regulados. De esta manera, se podría esperar una rebaja de precios a todos los clientes regulados superior al 10% a precio de consumidor.  Sólo en la medida que se consideren todas las aristas, las  ambientales, de competencia y equidad distributiva creo que será posible avanzar en la interesante agenda planteada por el Presidente de la República. Si no existe la percepción fundada de que todos se benefician y que se están haciendo esfuerzos serios por reducir los efectos ambientales adversos y estimular el ahorro y las energías renovables no convencionales no será posible encontrar una solución que tenga los grados de legitimidad que exige el Chile de hoy.

 

Publicado por El Mostrador, 23 de enero de 2012

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