Sobre el viejo tema de la Economía Política: Libre Cambio o Proteccionismo

En colaboración con Gustavo Torrens (Washington University in St. Louis)

Cuando hablamos de proteccionismo industrial es común pensar en países subdesarrollados y, especialmente, en los países latinoamericanos durante el período de industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, existen otros casos históricos de interés. Por ejemplo, durante la segunda mitad del siglo XIX la política comercial de Estados Unidos fue, en promedio, bastante proteccionista y además fuertemente inestable, con gobiernos que subían significativamente los aranceles e introducían otras trabas a las importaciones, sucedidos por gobiernos que deshacían dichas medidas. Lo llamativo es que entre finales del siglo XIX y principios del XX toda esta discusión sobre el proteccionismo industrial prácticamente desapareció de la agenda política y Estados Unidos se transformó en un impulsor del libre comercio (con excepción del período de la crisis de 1930). ¿Por qué surgieron presiones proteccionistas en Estados Unidos en la segunda mitad del siglo XIX? ¿Por qué las posiciones proteccionistas no se impusieron o no surgieron antes? ¿Por qué estas presiones se esfumaron rápidamente a finales del siglo XIX?

Economía Política

En un trabajo reciente (Galiani, Schofield y Torrens 2010) desarrollamos un modelo de economía política que intenta responder estas preguntas. Quienes conocen algo más de la literatura sobre comercio internacional, advertirán que la economía política de la política comercial ha sido un tema de interés desde los tiempos de Adam Smith y David Ricardo. Sin embargo, el foco de la literatura más reciente (Grossman y Helpman 1994, 1996) se ha enfocado más en explicar los diferentes niveles de protección que reciben distintas industrias, mientras que nosotros estamos más interesados en entender las diferencias en las políticas comerciales entre países y la variabilidad de las mismas en el tiempo. Para ello, reunimos un modelo económico simple de una economía abierta y un modelo electoral probabilista.

Modelamos la economía à la Ricardo-Vinner. Es decir, tenemos dos sectores que producen bienes transables, cada uno utilizando un factor específico y otro que puede moverse entre estos sectores. Por ejemplo, podemos pensar en un sector manufacturero que emplea capital y trabajo y un sector rural que emplea recursos naturales y trabajo. Además, suponemos que el sector rural es menos intensivo en trabajo. Siguiendo el trabajo de Galiani, Heyman y Magud (2009) también incorporamos un sector que produce bienes no transables utilizando un factor específico. Por ejemplo, podemos pensar en un sector de servicios que emplea trabajo calificado. Este modelo sugiere la siguiente tipología de estructuras productivas.

Estructura I. Economía abundante en recursos naturales especializada: Se trata de economías con una fuerte ventaja comparativa en el sector primario y sin un sector manufacturero o con uno muy reducido. En estas economías la política comercial no es una fuente de conflicto. Tanto los terratenientes como los trabajadores rurales y los trabajadores en el sector de servicios prefieren el libre comercio. Es posible que los impuestos al comercio exterior se empleen como mecanismo de recaudación si no se dispone de otro más eficiente.

Estructura II. Economía abundante en recursos naturales diversificada: Se trata de economías con ventaja comparativa en el sector primario, pero con un sector manufacturero bastante desarrollado. En estas economías existe un particular balance de fuerzas. Los terratenientes y los trabajadores en el sector de servicios prefieren el libre comercio, mientras que los industriales y los trabajadores en el sector transable prefieren el proteccionismo.

Estructura III. Economía industrializada: Se trata de economías con ventaja comparativa en la industria. En estas economías existe una amplia mayoría que prefiere libre comercio (industriales, trabajadores en los transables y trabajadores en el sector servicios), excepto los terratenientes, quienes prefieren el proteccionismo.

Modelamos la política utilizando un modelo electoral probabilista con candidatos heterogéneos. Lo interesante de este modelo es que existe la posibilidad de que los candidatos no converjan a la misma plataforma electoral. Es decir, no es siempre cierto que ambos candidatos culminen, en equilibrio, implementado la misma política, como es el caso en el famoso modelo del votante mediano. La intuición es que los candidatos que son percibidos por los votantes como menos competentes pueden tener incentivos a adoptar una plataforma más radicalizada que sea muy bien vista por algún grupo de votantes con preferencias extremas. Pero lo realmente relevante es que la estructura económica afecta cuán factible es que los candidatos converjan o no. De hecho, en una economía abundante en recursos naturales diversificada es más difícil que los candidatos converjan que en las otras estructuras productivas. La razón es que si un candidato decide moverse del centro electoral siempre puede encontrar un grupo significativo de votantes bien dispuestos a escuchar su plataforma más extrema. Por ejemplo, si propone librecambio será bienvenido por los terratenientes y los trabajadores en el sector servicio. Esto es menos probable en las otras estructuras productivas porque los votantes alejados de la política media no existen o son un grupo minoritario.

En el trabajo incorporamos dos elementos más en el juego político. En primer lugar, los votantes no sólo se interesan por la política comercial, sino también por otra dimensión que podemos interpretar como un bien público local. Esto es importante porque suele suceder que la política no es unidimensional. Además, no creemos que la política comercial haya sido la única cuestión relevante en ninguna elección, aunque sí ha sido uno de los temas clave en muchos casos. En segundo lugar, también consideramos la posibilidad de mecanismos no electorales para influir las decisiones políticas. En particular, permitimos que los distintos grupos sociales formen organizaciones que apoyan financieramente a los partidos durante las campañas electorales. Una vez que introducimos estos dos elementos sigue siendo cierto que en las estructuras I y III los candidatos tienden a proponer la misma política comercial, mientras en la estructura II los candidatos tienden a ofrecer distintas políticas comerciales. Sin embargo, ahora es perfectamente posible que en las estructuras I y III no haya convergencia y que los candidatos propongan distintos presupuestos. Por ejemplo, uno de los candidatos promete más bienes públicos para un grupo social y otro más para otro grupo, pero ambos ofrecen esencialmente la misma política comercial. Dicho de otra forma, tenemos que en las estructuras I y III la política gira sobre cómo asignar el presupuesto público, mientras que en la estructura II es más probable encontrar un partido que con un programa “populista” (proteccionismo y gasto público dirigido a los sectores populares) y otro partido con un programa “conservador” (librecambio y gasto dirigido a los ricos y la clase media).

Estados Unidos

Volvemos ahora al caso de Estados Unidos (ver Irwin 2003, 2006a y 2006b). Luego de la independencia, los aranceles de importación de Estados Unidos eran bastante bajos y el propósito principal de los mismos era financiar al gobierno en lugar de proteger a la industria. Entre 1790 y 1820 se aumentaron los aranceles, pero principalmente para financiar la guerra de 1812. Sin embargo, a partir de 1820 el panorama cambió. Primero, comenzó a emerger un incipiente proceso de industrialización en los Estados Unidos. Segundo, la industrialización del Reino Unido incrementó significativamente la demanda de materias primas producidas en Estados Unidos, tales como el algodón. Así, el Norte comenzó a producir manufacturas que competían con las importaciones británicas y favorecía políticas proteccionistas, mientras que el Sur se especializó en exportar algodón y favorecía el libre comercio. Entre 1820 y 1830 el Norte logró imponer incrementos en las tarifas aduaneras, pero entre 1830 y la guerra civil, el Sur apoyado por el Oeste que comenzaba a exportar granos, logró que el Congreso deshiciera estos incrementos tarifarios. Durante la guerra civil los aranceles aduaneros volvieron a incrementarse con el doble propósito de financiar la guerra y proteger a la industria de las importaciones. Luego de la guerra civil, los republicanos abrazaron con mayor fuerza el proteccionismo que empujaban los industriales del Norte, mientras que los demócratas defendían los intereses agrarios del Sur y Oeste y, por lo tanto, proponían la eliminación de todos los aranceles. En este período cada vez que un presidente Republicano llegó a la casa blanca intentó subir las tarifas aduaneras, mientras que lo contrario sucedió cada vez que la presidencia fue ocupada por un Demócrata. Estas tensiones llegaron a su pico en la campaña electoral de 1896 cuando William McKinley (Republicano) venció a William Jennings Bryan (Demócrata). McKinley era conocido como el Napoleón del proteccionismo y basó buena parte de su campaña electoral en promover medidas proteccionistas. Creemos que nuestro modelo captura muy bien este equilibrio político. En el siglo XIX Estados Unidos pasó a ser una economía abundante en recursos naturales, pero diversificada con un importante y creciente sector manufacturero que competía con las importaciones británicas. Esto generó una política comercial en promedio más proteccionista, pero además muy inestable ya que tanto una plataforma electoral proteccionista (la republicana) como un pro libre comercio (la demócrata) tenían altas posibilidades de ganar las elecciones.

A principios del siglo XX la economía de Estados Unidos cambió radicalmente. Entre 1890 y 1913 las exportaciones industriales de ese país saltaron de un 20% a un 50% de las exportaciones totales. Es decir, en aproximadamente 20 años se revirtió la ventaja comparativa del país, lo que cambió el equilibrio político. Uno de los motivos que ayudaron a que Estados Unidos revirtiera su ventaja comparativa es el descubrimiento de minas de hierro. La idea es que dado los costos de transporte de la época, resultaba económico exportar algodón norteamericano y manufacturarlo en el Reino Unido, pero este no era el caso para bienes intensivos en hierro y acero (Irwin 2006b). Gradualmente los industriales y trabajadores dejaron de ser proteccionistas y los aranceles se redujeron significativamente. Además las tarifas aduaneras dejaron de ser un elemento clave para polarizar el electorado o los partidos políticos.

Referencias

Galiani, Sebastian, Daniel Heymann, and Nicolas Magud (2009) “On the Distributive Effects of Terms of Trade Shocks: the Role of Non-Tradable Goods”. Disponible en SSRN:http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1764110.

Galiani, Sebastian, Norman Schofield, and Gustavo Torrens (2010) “Factor Endowments, Democracy and Trade Policy Divergence” Working Paper.  Disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=1531953. Forthcoming en el Journal of Public Economic Theory.

Grossman, Gene M., and Elhanan Helpman (1994) “Protection for Sale” American Economic Review 84, 833-50.

Grossman, Gene M., and Elhanan Helpman (1996) “Electoral Competition and Special Interest Politics” The Review of Economic Studies 63, 265-286.

Irwin, Douglas A. (2003) “New Estimates of the Average Tariff of the United States, 1790-1820″ Journal of Economic History 63, 506-13.

Irwin, Douglas A. (2006a) “Antebellum Tariff Politics: Coalition Formation and Shifting Regional Interests” NBER Working Paper No. 12161. National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA.

Irwin, Douglas A. (2006b) “Historical aspects of U.S. trade policy,” NBER Reporter (Summer), National Bureau of Economic Research. Available at: http://www.nber.org/reporter/summer06/irwin.html.

 

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