¿Políticas para facilitar la inversión en el exterior?

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A comienzos de este año me llamaron a apoyar al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de Colombia en el diseño de los “lineamientos de política para la inversión colombiana en el exterior”, algo que inicialmente me pareció muy extraño y que, luego entendí, se desprende de compromisos de reciprocidad en temas de inversión que ha venido adquiriendo el país a la firma de tratados bilaterales de libre comercio.

En desarrollo de este trabajo he venido entendiendo la importancia de contar con una política clara para apoyar a las empresas nacionales en sus emprendimientos en el exterior. O, al menos, la importancia de tener su actividad en la mira para no imponerles trabas y costos innecesarios que, en turno, imponen costos al crecimiento económico de los países.

La aproximación a la regulación de la salida de flujos de inversión varía entre países. Algunos han adoptado por esquemas intervencionistas en los que entidades especializadas deben, por ejemplo, aprobar los proyectos de inversión antes de que la inversión tenga lugar. Otros han optado simplemente por llevar un registro de las inversiones. Y la gran mayoría tienen definida una normatividad que regule la salida de inversión. En el primer grupo de países se encuentran, por ejemplo, China y Brasil; y en el segundo, España y Estados Unidos.

En el caso de China, la inversión en el exterior es una de las trece políticas oficiales para la apertura económica del país adoptadas desde la década de los setenta. Las empresas pueden aplicar para empezar una empresa en el exterior si tienen recursos financieros propios para impulsar el proyecto, poseen una ventaja tecnológica y tienen socios extranjeros. La aprobación de la inversión corresponde al Consejo de Estado si la inversión supera 10 millones de USD; al Ministerio de Comercio y Relaciones si el monto es menor a 10 millones y mayor a 1 millón; y a la Comisión de Planeación Nacional si la suma es igual o menor a un millón. Y se exige a las empresas cumplir condiciones para que su inversión sea aprobada, como, por ejemplo, que su actividad contribuya a la provisión de materias primas para el mercado nacional, o que conduzca a la exportación de maquinaria y materiales chinos. A cambio, sin embargo, se les da una serie de tratamientos preferenciales en la forma de exenciones tributarias durante los primeros 5 años de operaciones en el exterior y acceso a crédito a tasas subsidiadas con previa aprobación de la Comisión de Planeación Estatal. En el caso de Brasil, es el Banco Central de Brasil quien autoriza las operaciones de inversión en el exterior, y la regulación obliga a que estas sean canalizadas a través del sistema financiero, y decide acerca de la reinversión de las ganancias obtenidas en el exterior. Adicionalmente, determina que las ganancias derivadas de actividades de exportación que permanezcan en el país de destino, sólo pueden ser utilizadas en el otro país para inversiones, aplicaciones financieras o pago de obligaciones.

En general, los flujos de inversión desde y hacia el exterior van amparados por la firma de acuerdos bilaterales de inversión, o por capítulos de inversión en tratados bilaterales de libre comercio, o, al menos, por acuerdos de doble tributación cuyo fin es eliminar barreras tributarias para favorecer la inversión y facilitar la movilidad de capitales entre países. Esto aplica también a los países que no cuentan con una normatividad específica para facilitar la salida de inversión. España, por ejemplo, tiene actualmente 63 tratados bilaterales de inversión vigentes, China tiene 62, Estados Unidos tiene 40 y Canadá tiene 24. Entre los países latinoamericanos revisados, Chile va la cabeza, con 37 tratados vigentes y le sigue Perú con 31. Brasil es un caso particular, con sólo un tratado vigente con Paraguay firmado en 1957, y la decisión expresa de no firmar este tipo de acuerdos. Colombia tiene tres tratados bilaterales de inversión y cuatro tratados bilaterales de libre comercio vigentes, y acuerdos de doble tributación con la CAN, España y Chile. Estos últimos parecen críticos no sólo porque de ellos depende en la práctica la posibilidad de repatriar capitales, si no porque su ausencia da lugar a una organización de los negocios a través de las fronteras que trae consigo costos de eficiencia y obscuridad desde el punto de vista fiscal. El Cuadro 1 muestra el lugar destacado de paraísos fiscales como Panamá y las Islas Vírgenes como destinos de la inversión colombiana. Y la conversación con los empresarios que invierten en el exterior o con las entidades financieras que canalizan estas inversiones da cuenta de las múltiples figuras societarias que se crean en el papel para, por ejemplo, repatriar utilidades a través de terceros países con los que existen acuerdos de doble tributación.

Cuadro 1: Inversión colombiana en el exterior, según destino

Fuente: Superintendencia de Sociedades y cálculos del autor.

La inversión colombiana en el exterior es aún baja y está en cabeza de un número pequeño de empresas grandes. Los datos colombianos confirman las regularidades de la literatura empírica (ver Cuadro 2). La probabilidad de invertir en el exterior es más alta para las empresas más grandes, para las empresas que han tenido alguna inserción previa en los mercados internacionales como exportadoras o importadoras (particularmente lo primero) y para las empresas que tienen acceso a crédito.

Cuadro 2: Probabilidad de invertir en el exterior

En efecto, la posibilidad de invertir en el exterior surge como una alternativa importante en particular para las empresas colombianas del sector manufacturero que ven en ella la posibilidad de penetrar en los mercados internacionales en los que no pueden competir como exportadoras por cuenta de los altos costos de transporte, resultado de varios años de malas decisiones de los gobiernos de turno que hoy imponen costos a través de la mala calidad de la infraestructura de transporte en el país.

¿Qué hace falta, además de tratados de doble tributación? La lista no es demasiado larga, pero incluye esfuerzos importantes, como por ejemplo el tránsito hacia estándares contables internacionales, no sólo a nivel del sector privado sino también a nivel de las autoridades del gobierno, de modo que la necesidad de llevar registros simultáneamente bajo dos estándares contables no imponga costos que sólo los más grandes pueden pagar. O la transición a un control de las salidas de inversión por parte del Banco de la República que reconozca que los tiempos en el mundo de los negocios transcurren a velocidad distinta, y que el exceso de registros, herencia de un sistema concebido como un filtro a los flujos de dinero del narcotráfico, no sirven para esto último y en cambio si imponen altos costos a lo primero.

¿Es necesario que el país cuente formalmente con unos lineamientos de política para facilitar la inversión colombiana en el exterior? Es posible que las reformas necesarias pudieran darse en su ausencia y, sin embargo, aparentemente ha habido tal miopía con respecto a las bondades potenciales de estimular esta actividad y sobre todo con respecto a las trabas que se imponen desde el gobierno a la actividad privada (y que luego se compensan con intervenciones que imponen aún otras distorsiones al desarrollo productivo), que parece saludable que el tema se ponga sobre la mesa de discusión y que se propicie un debate llamando cada cosa por su nombre. Como en otros frentes, lo prioritario es dar solución a fallas del gobierno, y ojalá no caer, en el camino, en la tentación de justificar subsidios a la actividad privada.

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