¿Por qué se requiere de una nueva reforma al sistema pensional colombiano?

by Roberto Steiner on 16 noviembre, 2011 · 1 comment

Colombia no ha sido ajena a la tendencia observada recientemente en diversos países en cuanto a la urgencia de reformar los regímenes pensionales. En febrero del presente año, la administración Santos incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo que presentó al Congreso dos artículos que incrementaban la edad de pensión[1] y el número de semanas mínimas de cotización requeridas para obtenerla. Debido a la presión ejercida desde diferentes sectores la propuesta hubo de ser retirada, no sin que antes el presidente resaltara la necesidad de una reforma pensional, según él “un acto de responsabilidad con las futuras generaciones”. Se espera que para el segundo semestre de 2012 el gobierno radique en el congreso un proyecto de ley con ajustes importantes al actual sistema pensional.

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El modelo pensional vigente en Colombia hasta comienzos de los noventa presentaba las falencias típicas de un esquema de beneficios definidos administrado por el estado: financieramente insostenible, inequitativo, con diversos regímenes excepcionales y de muy baja cobertura. Con el ánimo de atender algunos de estos problemas, se aprobó la Ley 100 de 1993 que estableció un sistema compuesto de dos regímenes mutuamente excluyentes: (i) el régimen de prima media (RPM) con beneficios definidos, el cual agrupó todos los sistemas públicos existentes, en particular el Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la Caja Nacional de Previsión (Cajanal); (ii) el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), manejado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)[2]. La principal diferencia entre los dos regímenes radica en que mientras en el RPM los aportes de los afiliados van a un fondo común del cual se pagan las mesadas de los actuales pensionados, en el RAIS los aportes van a cuentas individuales. En el RPM el monto de la pensión depende del promedio salarial de los últimos 10 años y de las semanas cotizadas[3]; en el RAIS la mesada depende de los aportes realizados y de los rendimientos del portafolio.

La reforma de 1993 modificó los parámetros al aumentar la edad de pensión y reducir la tasa de reemplazo. Los principales parámetros del sistema varían de un régimen a otro. Mientras en el RPM la edad necesaria para obtener una pensión es de 57 para las mujeres y de 62 para los hombres y se debe haber cotizado 1200 semanas[4], en el RAIS solamente se necesita haber acumulado un capital equivalente a 110% de una pensión mínima. En caso de no haber alcanzado a acumular el capital necesario, se debe haber cotizado 1150 semanas para ser beneficiarios del fondo de garantía de pensión mínima (FGPM)[5]. Asimismo, la tasa de reemplazo en el RPM varía entre 65% y 85%; decrece con el nivel de ingresos y aumenta con las semanas de cotización adicionales al requisito mínimo.

Un aspecto central de lo dispuesto en la reforma de 1993 hace referencia la Garantía de Pensión Mínima (GPM). Según lo establecido en la Constitución de 1991, una mesada pensional no puede ser inferior a un salario mínimo (SML). Las sentencias C-815 de 1999 y C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional determinó además que el SML debe ser ajustado todos los años en un porcentaje igual a la inflación del año anterior más cualquier aumento en la productividad del trabajo. Como consecuencia de ello, Colombia cuenta con el salario mínimo más alto de la región (como proporción tanto del salario medio como del ingreso per cápita) y con unas mesadas pensionales mínimas que difícilmente pueden ser financiadas con las cotizaciones de los afiliados. Téngase en cuenta que el 95% de los afiliados al RPM y el 75% de los afiliados al RAIS cotizan sobre 2 SML o menos. Bajo supuestos razonables (tasa de interés de 4%, 1300 semanas cotizadas, pensión a los 62 años y 21 años de disfrute), una pensión de 1 SML requerirá ser subsidiada en un 64% con cargo al presupuesto nacional en el caso del RPM y obligará a la devolución de los (insuficientes) aportes en el caso del RAIS si no se cumple con todos los requisitos para acceder al FGPM.

Las modificaciones introducidas por la Ley 100 no lograron solucionar los graves problemas que aquejaban al sistema, razón por la cual en 2003 se expidieron las leyes 797 y 860 que buscaban mejoras en equidad, solidaridad y sostenibilidad. Se declaró obligatoria la afiliación para todos los trabajadores, dependientes e independientes, se aumentó la contribución para personas con salarios altos y se reglamentó el trasladó entre regímenes (una vez cada 5 años hasta 10 años antes de cumplir la edad de jubilación). Finalmente, en el 2005 se tramitó el Acto Legislativo 01 con el cual se buscó consolidar la sostenibilidad financiera mediante la reducción de gastos, la (infructuosa, en gran medida) disminución del periodo del RT y la eliminación de varios regímenes especiales y exceptuados.

A pesar de las varias reformas de los últimos 18 años, en gran medida el sistema adolece de los mismos problemas que tenía a principios de los noventa. A saber, y no obstante avances que de ninguna manera se pueden desconocer, el régimen pensional colombiano continúa siendo fiscalmente oneroso, de baja cobertura y altamente inequitativo. Como si ello fuera poco, se está comprometiendo el desarrollo del esquema de capitalización individual debido al traslado masivo de personas del RAIS al RPM.

  1. Sostenibilidad financiera. Las transferencias del presupuesto para cubrir el faltante del RPM pasaron de 0.8% del PIB en 1990 a 3.6% en 2011 y se espera que lleguen a 4% en 2016. Si bien el valor presente neto del pasivo pensional disminuyó con las reformas de 2003 y 2005, todavía representa más de 140% del PIB.
  2. Baja cobertura. Schutt (2010) estima que para 2009 la razón entre pensionados y personas en edad de pensionarse era de apenas 28% (Gráfico 1). A futuro esta situación no va a mejorar de manera importante en razón a la baja densidad de cotizaciones por parte de los actuales afiliados. En 2009 solo el 68% del total de los ocupados estaba afiliado al sistema y de estos tan solo el 43% cotizaba activamente.

Fuente: Schutt (2010).

  1. El sistema es muy inequitativo. De acuerdo con Núñez (2009), cerca del 86% de los subsidios pensionales otorgados por el gobierno con cargo al presupuesto se asignan al 20% más rico de la población, mientras el 40% más pobre recibe menos del 1%. Esta baja cobertura con alto costo se debe en parte a las altas pensiones obtenidas por algunos grupos entre los que se destacan los congresistas (superiores a los 20 SML), Foncolpuertos (6,8 SML) y la Universidad Nacional (5,9 SML). Todas ellas resultan muy superiores a la media del sistema (1,67 SML).
  2. La co-existencia de regímenes está inhibiendo el desarrollo del sistema privado de capitalización individual. Recientemente se ha observado un importante traslado de personas del RAIS al RPM (Gráfico 2), aumentando el pasivo pensional a cargo del Estado y disminuyendo la posibilidad de expansión del ahorro que los fondos privados invierten en el mercado de capitales.

Fuente: Superintendencia Financiera y Asofondos

Cualquier reforma al sistema pensional colombiano debe propender por mejorar la sostenibilidad financiera, aumentar la cobertura y hacer más equitativo el otorgamiento de subsidios. La reforma que anuncia el gobierno con seguridad involucrará cambios paramétricos tales como los que se trató de incluir recientemente en el Plan Nacional de Desarrollo. A saber, aumentos en la edad de pensión y en el número de semanas cotizadas. Ojalá la reforma vaya más allá y contemple, entre otros, los siguientes aspectos:

  1. Se debe eliminar la noción de garantía de pensión mínima (GPM) equivalente a 1 SML. A menos que los ajustes paramétricos mencionados en el anterior párrafo sean verdaderamente espectaculares (p.ej. llevando la edad de pensión a no menos de 75 años), la mayoría de pensiones en el RPM continuarán requiriendo de un subsidio a cargo del presupuesto, en caso que se insista en que una pensión no puede valer menos de 1 SML. No sería de sorprender que en lugar de enmendar la Constitución en el tema de la GPM, el gobierno opte por generalizar los Beneficios Económicos Especiales. Esta figura, creada en 2009, en efecto permite, con cargo al presupuesto, dar beneficios (que no son pensiones) a aquellas personas mayores que no constituyeron ahorros para pensión en su etapa productiva. Se trata de un “pilar solidario” que, creativamente, remueve la restricción constitucional que establece un límite mínimo de 1 SML a una mesada pensional.
  2. Se deben prohibir traslados entre regímenes o, en su defecto, establecer que, independientemente de los aportes efectuados o de los salarios devengados, el RPM no reconocerá pensiones superiores a 1 ó 2 SML. Quien tenga dudas de haber constituido un capital suficiente para una pensión de 1 ó 2 SML debería trasladarse al RPM y quien haya constituido el capital suficiente para una pensión mayor deberá permanecer en el RAIS.
  3. Se deben eliminar todas las ventajas que hoy tiene el RPM sobre el RAIS, incluidas mejores condiciones para que los herederos perpetúen en el tiempo los beneficios pensionales del cotizante.

Bibliografía

  • Núñez, J. (2009). “Incidencia del gasto público social en la distribución del ingreso, la pobreza  y la indigencia”, Archivos de Economía, DNP, documento 35.
  • Santa María, et al.(2010) “El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura”, Fedesarrollo.
  • Schutt, E. (2011). “El salario mínimo y el régimen de ahorro individual en pensiones: diagnostico, evidencia y problemática”, Documento CEDE No 16.


[1] En particular, se proponía que la edad de pensión de las mujeres pasara de 57 a 62 y la de los hombres de 62 a 65.

[2] Subsistieron además varios regímenes especiales (entre otros, para las fuerzas armadas, los maestros y los congresistas) y un régimen de transición (RT) para quienes al momento de entrar en vigencia la reforma tuviesen 40 años de edad (hombres) y 35 años (mujeres). Para aquellos en el RT no aplican los cambios paramétricos mencionados más adelante. El RT originalmente expiraba en 2014; el Acto Legislativo 01 de 2005 adelantó esta fecha al 31 de julio de 2010, cambio declarado inexequible por la Corte Constitucional. .

[3] La tasa de reemplazo varía dependiendo de las semanas cotizadas.

[4] Aumenta 25 semanas anuales hasta alcanzar las 1300 semanas en 2015.

[5] Los recursos de este fondo se destinan a subsidiar las pensiones de aquellas personas que no alcancen a acumular el capital necesario para obtener una pensión mínima pero que logren cumplir con las semanas requeridas en el RAIS. Los afiliados al RAIS están obligados a aportar 1,5% a dicho fondo.

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