Políticas para reducir los riesgos que corren los jóvenes: el efecto de las Transferencias Condicionales en Dinero

Escrito en coautoría con Juan Miguel Gallego y Darwin Cortés

En la última década las Transferencias Condicionales en Dinero (TCDs) han aumentado su presencia en el mundo y se han constituido en la herramienta favorita de muchos gobiernos para reducir la pobreza y la desigualdad en el mundo en desarrollo. Según datos del Banco Mundial de 2 países con programas de este tipo implementados en 1997, Bolsa Escola en Brasil y Oportunidades (Progresa) en México, se ha pasado a mas de 29 países con estos programas. En varios trabajos académicos, los economistas han mostrado que el componente de educación de Oportunidades (Progresa) tiene efectos positivos sobre la asistencia escolar, al igual que impactos positivos indirectos sobre jóvenes no receptores de las transferencias pero que interactúan con jóvenes receptores. Sin embargo, es válido pensar que pueden existir efectos sobre otras decisiones de los adolescentes mas allá de aquellas para los cuales fue diseñado el subsidio. Candidatos para esta lista de decisiones son: el comportamiento sexual, el uso y el abuso de drogas y comportamientos criminales.

Las TCDs en educación han sido diseñadas para mejorar la asistencia escolar; no han sido diseñadas para afectar el comportamiento de los jóvenes sobre otro tipo de decisiones. Esto no significa que este tipo de políticas tenga que ser ciego frente a resultados en esas otras dimensiones. Al contrario, debido a que estas transferencias tienen un componente de aseguramiento para los adolescentes, pueden bajo algunas circunstancias motivar la toma de mayores riesgos. Por componente de aseguramiento nos referimos, por ejemplo, a la posibilidad de que la transferencia no se vea interrumpida ante resultados no deseables como la pérdida de año.  Para el caso que estudiamos, el del embarazo adolescente, un subsidio que condiciona únicamente en asistencia escolar y no condiciona la renovación en el desempeño escolar puede generar un efecto de aseguramiento para algunas adolescentes, que puede implicar también un aumento en el embarazo. Siguiendo la teoría económica tradicional sobre seguros (o sobre incentivos), podemos predecir que si las jóvenes siguen recibiendo la transferencia cuando tienen malos resultados académicos probablemente van a aumentar comportamientos riesgosos relacionados con malos resultados académicos. Así, en teoría, el subsidio y su diseño son importantes para generar incentivos adecuados sobre comportamientos juveniles no relacionadas con la educación, como por ejemplo, la decisión de usar anticonceptivos y de tener un hijo.

Analizar diferentes tipos de políticas, como las educativas, para disminuir el embarazo adolescente adquiere mayor relevancia en países donde este fenómeno tiene alta incidencia o donde sus tasas de incidencia tienen una tendencia creciente. En el mundo se han visto reducciones importantes en las tasas de fertilidad. Esto se ve reflejado en que para la mayoría de los grupos etarios las tasas de fertilidad han descendido o por lo menos no han aumentado. Sin embargo en varios países de América Latina para las adolescentes entre los 15 y 19 años dichas tasas han aumentado, lo cual contrasta con las reducciones significativas en las tasas de fecundidad global. En particular los índices de fecundidad (por cada 1000 mujeres) para estas edades han aumentado en Brasil donde pasaron de 53 en 1970 a 56 en 2006; en Ecuador pasando de 83 en 1970 a 100 en 2002; y en Colombia de 65 en 1973 a 96 en 2005. Estos hechos contrastan con el aumento en el conocimiento y uso de métodos anticonceptivos. Por tanto encontrar alternativas de política que sean complementarias a las intervenciones directas en esta área es fundamental para conseguir reducciones en el fenómeno.

Para entender como una TCD puede afectar el embarazo adolescente realizamos una investigación para estimar el efecto de estas transferencias y su diseño en el embarazo adolescente. La investigación incluyó un componente teórico y uno empírico. En el componente teórico desarrollamos un modelo para resaltar el mecanismo de aseguramiento implícito en el diseño del subsidio. En el componente empírico estimamos el efecto de los dos TCDs en educación masivos implementados en Bogotá. Para esto trabajo empírico diseñamos e implementamos una encuesta en aproximadamente 300 colegios de Bogotá (en el trabajo de diseño del cuestionario y de recolección de la información contamos con la colaboración de investigadores de la Escuela de Medicina de la Universidad del Rosario). El resultado del trabajo de campo fue la base de datos de la Encuesta sobre Comportamiento Sexual en Adolescentes Escolarizados en Bogotá (ECSAE), que tiene una muestra aproximada de 22.000 niñas y 19.000 niños de los grados 9 a 11 de colegios públicos y privados (obviamente en esta investigación solo usamos la información de las adolescentes). La ECSAE cuenta con 63 preguntas que indagan sobre aspectos de salud sexual y reproductiva, embarazo y tenencia de hijos, conocimiento y uso de métodos de planificación, características socioeconómicas de los adolescentes y sus familias, información retrospectiva de la madre y hermanos, e incidencia de los subsidios educativos condicionales en dinero implementados en los colegios de la ciudad. Adicionalmente, la ECSAE permite combinar información de registros administrativos a nivel de colegio.

Habitualmente el estudio del efecto del diseño de la política requiere el uso de métodos experimentales. En Bogotá se están implementando dos programas de este tipo que tienen importantes similitudes pero que difieren en aspectos cruciales de su diseño. Esto permite estudiar el efecto de dos formas específicas de diseñar estas políticas a través de un diseño quasi-experimental. Los subsidios existentes son, Familias en Acción (FA) del Gobierno Nacional y Subsidio Educativo (SE) de la Alcaldía Distrital de Bogotá. Ambos programas están focalizados en los hogares y adolescentes pobres menores de 18 años y son similares en el tamaño del subsidio, en la administración y la verificación del cumplimiento de los requerimientos de asistencia. Los dos subsidios se diferencian principalmente en las condiciones de permanencia y en la duración de los beneficios. Por una parte, una beneficiaria del SE puede continuar en el programa si aprueba el año académico y solo puede recibir sus beneficios por 2 años máximo. Por otra parte, una beneficiaria del subsidio educativo de FA no tiene condiciones de desempeño escolar para continuar en el programa y puede recibir el subsidio hasta los 18 años de edad. Ambas condiciones hacen que FA pueda generar efectos perversos en algunas adolescentes.

Nuestro modelo teórico y los resultados econométricos muestran dos mensajes importantes. Primero, los subsidios condicionados sí afectan las tasas de fertilidad de las adolescentes. Es decir, estas políticas de TCDs tienen efecto sobre las decisiones de las adolescentes que van más allá de sus resultados educativos. El segundo resultado, y quizás el más significativo, es que el diseño del subsidio afecta la dirección de dicho efecto; como los subsidios que entregan los dos programas son de tamaños muy similares podemos decir que la diferencia en el efecto se debe a los incentivos implícitos en cada programa. En particular, el SE reduce en promedio, el embarazo adolescente; en cambio, FA no tiene ningún efecto promedio sobre las tasas de embarazo.  Cuando se desagrega el efecto de ambos programas de acuerdo a la edad y el grado, el Subsidio Educativo continua reduciendo el embarazo adolescente de algunos grupos, pero Familias en Acción puede reducir o incrementar el embarazo adolescente para grupos de edades y de grados específicos. Por ejemplo, FA aumenta el embarazo de las adolescentes matriculadas en 10 grado o el de las que tienen 16 años y reduce el de las que tienen 18 años. En conclusión nuestras predicciones teóricas y resultados empíricos coinciden: mayor nivel de aseguramiento implícito en un subsidio educativo condicionado implica mayores tasas de embarazo adolescente.

Estos resultados son una contribución al debate actual sobre el diseño de las TCDs y sobre políticas alternativas para la reducción del embarazo adolescente; en particular sobre el papel de las educativas en este problema. Estas políticas alternativas pueden ser complementarias a un diseño integral de intervenciones para mejorar el comportamiento riesgoso de los adolescentes en diferentes dimensiones. El reto importante es entender en qué medida formas diferentes de diseñar estos programas afectan resultados diferentes en direcciones diferentes. Por ejemplo, sabemos que tanto el SE como FA aumentan la asistencia escolar pero aún no sabemos si tienen efectos diferenciales sobre distintos tipos de niñas; también sabemos que los efectos de largo plazo de algunos de estos programas no han sido buenos y esto puede ser resultado de desmejoras en el aprendizaje. A priori, se podría pensar que la mayor condicionalidad de SE podría implicar el desmejoramiento en los resultados académicos de algunos grupos de adolescentes, por ejemplo, si condiciones más difíciles de cumplir desestimulan el esfuerzo por aprender de las adolescentes más desfavorecidas. Esto podría generar un balance entre los dos resultados (efecto sobre el aprendizaje y sobre el embarazo juvenil) que debería ser tenido en cuenta en el diseño de la política. Hace falta investigar más sobre las formas en que estas políticas se pueden diseñar y los efectos que pueden tener sobre otros resultados importantes de los jóvenes.

Referencias

Darwin Cortés & Juan Gallego & Darío Maldonado, 2011. “On the Design of Education Conditional Cash Transfer Programs and non Education Outcomes: The Case of Teenage Pregnancy,” CESifo Working Paper Series 3531, CESifo Group Munich.