El Estado Accionista

La adquisición por parte del estado de importantes participaciones en empresas privadas argentinas ha motivado un gran debate en el país a raíz de la intención del gobierno de ejercer los derechos políticos asociados a su tenencia accionaria; designando miembros en los directorios de estas empresas. En estas líneas voy a compartir algunas reflexiones sobre los problemas que genera el estado accionista en la toma de decisiones sobre políticas públicas y en la toma de decisiones empresariales en los directorios donde participa el gobierno.

El debate actual en la Argentina me llevo a pensar sobre estos temas, pero los argumentos que siguen se aplican a la participación del estado en el capital de empresas privadas en otros contextos como ser la constitución de fondos soberanos o de pensiones (Noruega y CalPERS son ejemplos) o los rescates de empresas en bancarrota en la crisis del 2008 (Citibank, AIG, General Motors).

El estado empresario y las decisiones de políticas públicas

En una economia capitalista el estado debe mediar entre conflictos entre partes privadas con el objetivo de velar por el bienestar general. La comisión de defensa de la competencia, por ejemplo, debe promover la competencia para lograr una asignación más eficiente de recursos y evitar las pérdidas de bienestar asociadas a los monopolios. La comisión nacional de valores vela por la transparencia de los mercados de valores y la protección de los inversores. No es difícil imaginarse conflictos de interés cuando el estado es accionista en empresas que regula. Por ejemplo, el estado puede proteger a empresas públicas permitiendo prácticas monopólicas, el estado puede proteger a sus empresas de la competencia externa regulando el comercio exterior. Los ejemplos de estas prácticas abundan en la América Latina y la Europa de los ochentas en el sector de telecomunicaciones y de transporte aéreo por ejemplo.

En el caso Argentino contemporáneo resulta de particular interés el caso de la comisión nacional de valores, que debe mediar en el conflicto entre los accionistas mayoritarios y el gobierno en el caso de Siderar al mismo tiempo que es parte del conflicto. Aquí también se da el caso que el gobierno es un accionista minoritario muy especial porque al mismo tiempo regula el mercado en el que la empresa opera.

El estado en el directorio

La participación de representantes del gobierno en el directorio de las empresas también crea problemas porque el gobierno responde a los votantes en base a su habilidad de ser reelecto y los líderes empresarios (directores de una empresa) son responsables ante los accionistas y su deber fiduciario es maximizar el valor de la empresa. Estos dos objetivos, el de los accionistas privados y el de un gobierno que debe ser reelecto no siempre coinciden. Aislar los intereses de largo plazo de los accionistas de los intereses de corto plazo de los gobernantes puede ser crítico para el gobierno corporativo. Esto es aún más importante cuando las jubilaciones de una gran parte de la población dependen del desempeño de largo plazo de las empresas.

Imaginarse ejemplos de conflictos de interés en estos casos tampoco es difícil. En Italia los bancos del estado prestan a tasas más bajas en las regiones en las que el gobierno tiene la mayoría de sus votantes. En EEUU el gobierno presionó a General Motors para que contrate pagando sobreprecios a camioneros afiliados a sindicatos políticamente poderosos. En Noruega el plan estratégico del Banco Central (administrador de los fondos soberanos) incluye el objetivo de usar su participación mayoritaria en muchas empresas para promover prácticas sensibles al cambio climático, la administración de recursos hídricos y los derechos de los niños. En el caso de papel prensa el gobierno Argentino podría querer presionar a la empresa a vender papel más caro a medios gráficos opuestos al gobierno.

Un gobierno que enfrenta una elección puede tener un horizonte más corto que una persona que quiere maximizar el valor de la acción para jubilarse y presionar para repartir más dividendos en el corto plazo e invertir menos, pagando menos dividendos en el futuro. La distribución temprana de dividendos en este caso puede lastimar las perspectivas de mediano y largo plazo de la empresa si esta distribución de dividendos encarece el costo del capital para financiar inversiones.

Tampoco es difícil de imaginarse el potencial perjuicio para otras empresas que puede tener la existencia de un puente directo entre el directorio de empresas con participación estatal y sus reguladores.

Estos conflictos hacen que en países institucionalmente sólidos se construyan mecanismos para aislar a los representantes del estado en el directorio de las empresas en los que poseen participación de los intereses políticos del gobierno de turno. Entre estos mecanismos encontramos la limitación de los derechos políticos de las acciones de propiedad estatal, la elección de directores independientes, fideicomisos dedicados a administrar acciones del estado, y la constitución de entes independientes para administrar fondos soberanos de acciones. Kahan y Rock en su artículo, When the Government is the Controlling Shareholder, sin embargo sostienen que ninguno de estos mecanismos es efectivo para evitar la interferencia de la política en el directorio. Es por ello que recomiendan que el estado no posea participaciones en el capital de las empresas.

Como conclusión podemos decir que no hay dudas que la participación del estado en empresas privadas es costosa porque cambia los incentivos del gobierno en las decisiones de políticas públicas y los de los líderes empresarios en las decisiones de negocios en perjuicio de la sociedad.  Es por ello, que cuando el gobierno adquiere acciones en empresas privadas tiene que estar muy claramente definido el bien general que esta intervención persigue.

Cotizacion de Ternium (controlante de Siderar) e índice sectorial