Las restricciones políticas de la política industrial en Colombia: un freno al crecimiento

El modelo que ha guiado la política económica colombiana durante las últimas dos décadas destaca la libertad y buen funcionamiento de los mercados como ingredientes fundamentales para el desarrollo económico. Esta visión de desarrollo quedó plasmada tanto en la Constitución de 1991 como en múltiples reformas posteriores, que buscaron inclinar el marco regulatorio en la dirección de liberalizar los mercados (Eslava et al. 2004  resumen algunas de estas reformas). En un contexto en el que se percibía que el modelo de sustitución de importaciones había agotado su potencial de generar crecimiento, uno de los principales objetivos de las reformas económicas fue generar condiciones favorables al crecimiento de la productividad, como motor básico del crecimiento económico. Parte de esas reformas se concentró en la sustitución de políticas “dirigidas”, es decir aquellas que benefician grupos específicos, por políticas de corte más horizontal. Las últimas buscan generar condiciones generales favorables al crecimiento y solucionar fallas de mercado, más que dinamizar sectores específicos. La literatura económica provee sustento a este tipo de iniciativas. Por su misma naturaleza, las políticas dirigidas con frecuencia están enfocadas a frenar el proceso de contracción y desaparición de los productores menos eficientes, cortando la posibilidad de reasignar los recursos que esas empresas usan hacia actividades más productivas (Melitz, 2003; Hsieh y Klenow, 2007; Restuccia y Rogerson, 2008; Eslava et al. 2009b).

A pesar de la adopción de esta visión de política orientada al mercado, el desempeño de la productividad del país después de la ola de reformas no ha sido tan dinámico como se esperaba. El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) no ha sido más alto en las últimas dos décadas que en las anteriores. Por ejemplo, la tasa de crecimiento anual alcanzó un promedio de 3,6% durante el período de 1991- 2008, comparado con 4,6% durante el período de 1971-1989. Igualmente, las estimaciones de productividad muestran un crecimiento relativamente modesto en la productividad total después de 1990. Si Colombia adoptó cambios drásticos en las políticas en la dirección correcta, entonces ¿por qué no se traducen en un desempeño agregado más dinámico? ¿Por qué las ganancias en la productividad no han sido como se esperaba?

La tesis de nuestro paper “Politics, policies and the Dynamics of Aggregate Productivity”, es que, paralela a la adopción de reformas potencialmente positivas para el crecimiento, y en contravía con su espíritu general, se dio la implementación de una serie políticas dirigidas que distorsionan la asignación de recursos. En términos de la productividad agregada, estas microregulaciones probablemente han reducido los efectos positivos de los esfuerzos generales de liberalización, al distorsionar los mecanismos que transforman el desempeño pobre de una empresa en incentivos para salir del mercado o reducir la escala de sus operaciones. Estos costos son particularmente altos si, como sugiere la evidencia que recogemos, los beneficiarios de las políticas dirigidas no son los negocios más prometedores, sino los políticamente poderosos.

Alguna evidencia empírica

Nuestro trabajo aporta alguna evidencia empírica que soporta la hipótesis de que las políticas dirigidas en Colombia (i) responden a variables de poder político y (ii) son detrimentales para la productividad agregada (y por esa vía para el crecimiento económico). Nuestro análisis parte de la creación de una medida que resume los “beneficios de política” a un grupo particular. Definimos un “grupo” como un sector de actividad económica en una región particular. La dimensión sectorial cobra relevancia porque la organización de la gestión política empresarial frecuentemente gira alrededor de la afiliación sectorial. La dimensión regional, entre tanto, tiene importancia porque es sobre ésta que se define más frecuentemente la representación política (por ejemplo, en el congreso).

Un examen de la relación estadística de esta medida de beneficios de política con una serie de características del grupo, tanto políticas como económicas, sugiere:

  1. Que los beneficios están concentrados en unos pocos.
  2. Que la concentración se da en función de la fortaleza política de cada grupo objeto de beneficios. La Gráfica 1 muestra cómo la medida de beneficios cambia con ciertas características del sector y el departamento en que se encuentra la firma. Las primeras tres barras muestran que firmas representadas por grupos o gremios económicos reciben más beneficios que la firma promedio. La cuarta barra muestra que las firmas en sectores y departamentos con alta importancia electoral también resultan favorecidas, donde la importancia electoral de una combinación sector-departamento está definida como una combinación entre la fracción del empleo total del departamento que es generada por el sector y la fracción de votos totales de los senadores electos que fueron generados por el departamento. El efecto de la importancia electoral es de gran magnitud: tener el nivel máximo de importancia electoral que se observa en nuestra muestra más que duplica el índice de beneficios comparado con el del grupo promedio. Cabe aclarar que la estimación controla por empleo, así que la variable de importancia electoral no está simplemente resultando una proxy de desempeño en términos de empleo.

    Índice de beneficios de política como función de las características del sector y la región

  3. Que los más beneficiados no son necesariamente los más prometedores en términos de potencial como generadores de crecimiento. Tener el nivel máximo de productividad de muestra reduce a casi un tercio el índice de beneficios, indicando que no son los sectores más productivos los que se están beneficiando de las políticas dirigidas (última barra). Una explicación potencial para este hecho es que los grupos menos productivos enfrentan mayores incentivos para organizarse y presionar la adopción de políticas que les son favorables, porque éstas les permiten aumentar su rentabilidad sin realizar inversiones sustanciales en innovación tecnológica o permanecer activos en ausencia de ellas. El crecimiento de la productividad en años previos tampoco aparece en nuestras estimaciones como determinante de la recepción de beneficios de política.
  4. Que esto daña la productividad agregada. Al agregar diferentes sectores en grandes actividades que reúnen sectores afines,[1] encontramos que aquellas actividades al interior de las cuales los beneficios de política están más desbalanceados entre grupos sector-departamento, muestran menor productividad agregada.[2] Como lo muestra la Grafica 2 encontramos que la actividad económica con máximo nivel de desbalance de beneficios en nuestra muestra tiene una productividad que es la décima parte de la productividad de la actividad promedio. También hallamos que la actividad económica al interior de la cual la correlación entre los beneficios y la productividad es más alta, tiene una productividad 20% más alta que la actividad promedio. Este último hallazgo confirma que la asignación de beneficios a sectores con menor productividad dentro de una actividad (que implica una menor correlación entre productividad y beneficios en esa actividad económica) genera pérdidas de productividad agregada.

    Productividad de grandes actividades económicas como función de la concentración de beneficios en los sectores de cada actividad

Discusión

¿Cuál es el equilibrio político que explica la coexistencia de regulaciones generales que apuntan a incrementar la productividad con políticas dirigidas de efecto contrario? Nuestro estudio sugiere que tiene que ver con el actual estado de la participación privada en el proceso de diseño de políticas. Las reformas han generado diferencias importantes en la forma en que el sector privado participa en el diseño de políticas. Esto depende de si las políticas que están bajo discusión son, por naturaleza, transversales o verticales. Las políticas que aumentan la productividad con frecuencia caen en la primera categoría, son de iniciativa gubernamental, y la participación de intereses privados en su adopción tiende a seguir amplios canales formales establecidos desde la misma Constitución para la consulta de diversas visiones en el diseño de políticas. Mientras tanto, los actores privados proponen, a menudo con éxito, la adopción de políticas verticales con beneficios específicos. Con este fin, se aprovechan de los canales informales de contacto directo con los altos mandos del gobierno.

Al mismo tiempo, factores políticos han llevado a que esos canales informales se vuelvan relativamente más efectivos, comparados con los canales formales, más transparentes pero también más lentos. Primero, la fragmentación de intereses económicos hace que las discusiones en escenarios abiertos a intereses heterogéneas resulten difíciles y con frecuencia se queden en lo abstracto. De otro lado, las políticas dirigidas se han convertido en una “moneda” de negociación que permite al gobierno construir las coaliciones que necesita para sacar adelante sus iniciativas. Esto porque la creciente fragmentación de actores políticos en las últimas dos décadas ha dificultado la construcción de coaliciones (Cárdenas et al. 2006), mientras que los grupos económicos han ganado importancia como fuente de apoyo a los políticos.

La consecuencia de estos dos factores es que las iniciativas de política vertical resultan exitosas. Desafortunadamente, la evidencia que recogemos muestra que ese éxito se concentra en las que benefician a los grupos con mayor poder político, a costa de los que parecen más prometedores como fuente de crecimiento. Una pregunta que queda abierta es cuál es el mejor enfoque para medir ese potencial de generación de crecimiento. Nuestra aproximación ha sido medirlo por el nivel y el crecimiento reciente de la productividad. La evidencia microeconómica ha mostrado que la productividad, efectivamente, exhibe alta persistencia sobre el tiempo. Sin embargo, cabe preguntarse si alta productividad futura es la medida adecuada de promesa (pensando en la generación de crecimiento agregado). Hausmann and Klinger (2006) sugieren otros indicadores de alto potencial de crecimiento. Trabajamos ahora en usar esos indicadores como medida de promesa en nuestras estimaciones.  Y estamos atentas a sugerencias adicionales.

Como dato curioso, La Silla Vacía, un medio virtual de amplio reconocimiento en Colombia, aplicó las conclusiones de nuestro trabajo al análisis de los beneficios concedidos bajo Agro Ingreso Seguro, un programa de apoyo al sector agropecuario que ha sido objeto de cuestionamiento.

Referencias

Cardenas, Mauricio, Roberto Junguito y Mónica Pachon. 2006. “Political Institutions and Policy Outcomes in Colombia: The Effects of the 1991 Constitution,” Coyuntura Económica, Vol. 16 (1): 61- 114.

Eslava Marcela, John Haltiwanger, Adriana Kugler and Maurice Kugler. 2004. “The Effects of Structural Reforms on Productivity and Profitablity Enhancing Reallocation: Evidence from Colombia,” Journal of Development Economics, 75(2): 333-371.

Eslava Marcela, John Haltiwanger, Adriana Kugler and Maurice Kugler. 2009. “Trade Reforms and Market Selection: Evidence from Manufacturing Plants in Colombia,” NBER Working Paper #14935.

Hausmann R. y B. Klinger (2006), “Structural Transformation and Patterns of Comparative Advantage in the Product Space”, CID Working Paper 128, Harvard.

Hsieh, C-T., and P. Klenow. 2007. “Misallocation and Manufacturing Productivity in China and India.” NBER Working Paper 13290. Cambridge, United States: National Bureau of Economic Research.

Melitz Marc J. 2003. “The Impact of Trade on Intra-Industry Reallocations y Aggregate Industry Productivity,” Econometrica,.71(6): 1695-1726.

Restuccia Diego and Richard Rogerson. 2008. “Policy Distortions and Aggregate Productivity with Heterogeneous Plants,” Review of Economic Dynamics, 11 (4): 707-720.


[1] Al definir grupos receptores de beneficios, llamamos sector a sectores a 3-dígitos de la clasificación ISIC. Mientras tanto, en la Gráfica 2 tenemos grandes actividades al nivel de 2 dígitos. Usamos datos anuales para un periodo de 7 años.

[2] Medimos el desbalance de beneficios al interior de una actividad económica como la desviación estándar de nuestra medida de beneficios en esa actividad. Una actividad económica reúne varios sectores en varios departamentos (por ejemplo, textiles, prendas de vestir y calzado son sectores que se agrupan en una sola gran actividad).