Titularización de Tierras Urbanas

by Sebastian Galiani on 13 febrero, 2011 · 12 comments

Recientemente, tras la toma de tierras urbanas del parque Indoamericano, se discutió la idea de titularizar tierras urbanas como forma de incentivar la auto-construcción de viviendas entre las familias más pobres. El problema habitacional de los pobres en Argentina es bastante complejo, y lo tratare en varios posts a lo largo del año. Hoy quiero concentrarme en una pregunta que ha sido discutida recientemente en muchos ámbitos de debate: ¿Los títulos de propiedad sobre las tierras constituyen la solución para la pobreza urbana?

Recientemente, el trabajo de Hernando De Soto (2000) vigorizó una idea importante en el área de desarrollo económico, según la cual la titularización de tierras urbanas ocupadas por familias pobres podría ser un instrumento poderoso de política para atacar la pobreza. De Soto argumenta vehementemente que al entregar a las familias pobres los títulos de propiedad sobre las parcelas de tierra que ya vienen ocupando desde tiempo atrás se estimularía la acumulación de capital de las familias pobres. Ello se debe a que las familias que reciben los títulos de propiedad podrían usar dichos activos como garantía para obtener préstamos. De ese modo el crédito podría ser invertido como capital, incrementando la productividad del trabajo de los pobres y, por consiguiente, su ingreso, lo cual reduciría la pobreza

¿Los programas de concesión de títulos de propiedad sobre las tierras son realmente una herramienta poderosa para reducir la pobreza, o las sociedades que los implementen enfrentarán una nueva desilusión política? En otras palabras, ¿cuáles son los efectos causales de conceder títulos de propiedad sobre las tierras ocupadas por las familias pobres en las ciudades? Responder esta pregunta no es una tarea sencilla. Identificar qué le pasaría a una familia si recibiese el título de propiedad sobre la tierra que habita en lugar de permanecer en la misma tierra pero sin título legal es complicado. El problema principal es que no observamos a la misma familia en las dos situaciones. Entonces, cualquier intento de responder dicha pregunta tiene que comparar familias con y sin título de propiedad sobre sus tierras. La credibilidad de estos estudios depende crucialmente de la habilidad con la que se muestre que ambos grupos de familias eran muy similares antes de que uno de ellos recibiese los títulos, y que los lotes que habitan son también casi idénticos.

En un estudio reciente realizado junto con Ernesto Schargrodsky -Property Rights for the Poor: Effects of Land Titling, (2010), publicado en el Journal of Public Economics- explotamos un experimento natural para resolver el problema de comparabilidad entre familias mencionado anteriormente. Hace más de veinte años, un gran número de familias comparables entre sí ocuparon tierras inutilizadas en las afueras de Buenos Aires, Argentina. La superficie ocupada estaba compuesta por diferentes lotes de tierra, cada uno con diferentes propietarios legales. Luego, se sancionó una ley de expropiación que ordenaba la transferencia de la tierra al Estado a cambio de una compensación monetaria. Sin embargo, sólo algunos de los propietarios legales originales cedieron la tierra para luego ser concedida con título legal a los ocupantes. Otros propietarios, al momento en que realizamos este estudio aún se encontraban impugnando el monto de la compensación en las lentas cortes de Argentina. Como resultado, un grupo de ocupantes obtuvo derechos formales de propiedad, mientras que otros aún están viviendo en parcelas similares sin títulos legales.

¿Los propietarios legales tienen mayor acceso al crédito? Nuestra evidencia sugiere que no hay mucha diferencia al respecto. El efecto es muy pequeño. Más aún, no hay diferencia alguna en sus ingresos reales.

Sin embargo, nuestro estudio encuentra que las familias que recibieron títulos entre 7 y 14 años atrás poseen hoy en día mejores casas que las familias sin títulos. Analizando un conjunto de indicadores de inversión (calidad de los techos, calidad de las paredes y un indicador global de la calidad promedio de los hogares) concluimos que las casas con títulos son aproximadamente un 40% mejor que las no tituladas. Esto es, los derechos de propiedad otorgados indujeron una mayor inversión, del orden del 40%. Este resultado muestra la importancia de la seguridad de los derechos de propiedad sobre la inversión. Sin embargo, no hay grandes diferencias en los metros construidos entre ambos grupos (12% más en el grupo titulado), el cual es, seguramente, el indicador más importante de inversión total en el hogar.

Nuestro estudio también muestra que las familias en parcelas con títulos son más pequeñas y parecen invertir más en la educación y salud de sus hijos. De hecho, encontramos que a 18 años de haberse concedido los títulos de propiedad, los hijos de los jefes de hogar de las parcelas que han recibido títulos de propiedad tienen una probabilidad aproximadamente 25 puntos porcentuales mayor de terminar el colegio secundario que los hijos de los jefes de hogar de las parcelas que no han recibido los títulos de propiedad. Sin embargo, este resultado debe ser cualificado. A diferencia de los otros resultados –inversión y acceso al crédito-, no conozco otros estudios que presenten evidencia similar. Sería deseable tener evidencia de más de un estudio. Además, es un efecto que se da solo en el grupo de hogares que ajustaron su fertilidad como resultado de la titularización de tierras. Esto debe ser tenido en cuenta a la hora de generalizar nuestros resultados. Finalmente, por razones estadísticas discutidas en el trabajo, algunos de los tests de robustez que hacemos para las otras variables no pueden realizarse en estas variables.

Creo que es correcto concluir que la titularización de tierras tiene efectos positivos sobre los hogares pobres beneficiados, pero está lejos de ser una panacea. Claramente, incentiva una mayor inversión en el hogar. Yendo a si puede reducir la pobreza, la titularización de tierras, si bien podría tener efectos en el largo plazo, en el mediano plazo no ha tenido efectos detectables (sobre los ingresos de las familias pobres).

Comparto con Andy la convicción sobre la necesidad de tomar medidas de política que reduzcan la pobreza y mejoren la movilidad intergeneracional en Argentina. Creo como el que de no hacerlo, esto puede afectar las posibilidades futuras de crecimiento económico. Pero también creo que la única forma de reducir substancialmente la pobreza es creciendo sostenidamente (volveré sobre este tema en próximos posts). Esto, en mi opinión, nos pone un gran desafío por delante.

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Martín Gonzalez Eiras febrero 13, 2011 a las 8:01 pm

Sebastián.
Hace un mes y medio en La Nación entrevistaron a Ernesto sobre este tema. Ello me inspiró a escribir un post sobre él mismo.

Allí planteo dos aspectos negativos de las usurpaciones y la entrega de títulos de propiedad a quienes ocupan ilegalmente un terreno. El primero es que una usurpación genera una pérdida de bienestar a los vecinos del terreno usurpado (de hecho en el post sugiero usar el experimento de San Francisco Solano para medir el impacto en los valores de las propiedades que rodean el terreno ocupado). El segundo son los incentivos perversos que una titularización da para que se generen nuevas ocupaciones, en especial en un país como el nuestro donde es difícil mantener el orden público y desalojar a los usurpadores.

Sería bueno que se midan estos, y otros efectos, antes de extrapolar de este experimento la base de una amplia política pública. Saludos,

martín

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Sebastian Galiani febrero 13, 2011 a las 8:21 pm

Estoy de acuerdo. Las tomas de tierras, como hemos visto recientemente, pueden tener efectos negativos sobre otros hogares que viven en áreas lindantes. No discutí esta cuestión pues no creo que nadie este proponiendo la toma de tierras como política. Las propuestas que he visto son del tipo, titularización de villas existentes o desplazamiento a tierras fiscales con titularización posterior. La titularización, como discute Ernesto por lo que veo en el link que vos pones, no implica necesariamente un regalo del Estado hacia los pobres, aunque puede tener un alto subsidio. Además, como espero este claro en mi post, mi pregunta está bastante acotada a si pueden estos programas reducir la pobreza.

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Sebastian Galiani febrero 13, 2011 a las 8:26 pm

En cualquier caso, vale la pena aclarar que en general todas estas tierras tienen muy bajo valor económico. Si ese no fuese el caso, se podrían generar incentivos perversos como vos señalas. Pero esto crea otros problemas que discutiré en mi próximo post!

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Martín Gonzalez Eiras febrero 14, 2011 a las 12:37 pm

Sebas, yo no creo que nadie que escriba o lea este foro piensa en proponer la toma de tierras como política, pero lo que yo argumento es que generalizar la titularización de terrenos ocupados en la ausencia de un control policial va a generar más tomas. Es lo que vimos pasó con el Indoamericano después del anuncio de Macri de entregar títulos de propiedad en algunas zonas de la Capital. Espero el próximo post. Saludos.

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Sebastian Galiani marzo 7, 2011 a las 1:22 am

Se han borrado algunas respuestas mías (debido a un ataque de Spam). Vuelvo a ponerlas.

Martin, en principio, como te dije antes, en teoría, es un aspecto a considerar. La realidad es que en los países en desarrollo el stock de población que vive en tierras tomadas es muy alto. Y entonces, la pregunta sobre qué beneficios tendría la titularización es muy relevante (y lo será aun más en el futuro).

Por otra parte, la mayoría de las tomas de tierras no terminan en titularizadas. Y no por ello dejan de ocurrir. Por el contrario, ocurren todo el tiempo, solo que muchas veces se dan, como te decía antes, en tierras de muy bajo valor. Por ejemplo, ver el caso de los sin tierra en Brasil.

Más aun, en Perú, donde se titularizo a más de un millón de familias, ello no desato una toma de tierras.

Por otra parte, no creo que el caso del indoamericano muestre lo que vos sugerís. Por el contrario, han sido desalojados, consistente con lo que te decía que en general, las tierras valiosas son defendidas por sus dueños más frecuentemente que las de bajo valor económico.

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Andrés Neumeyer febrero 14, 2011 a las 3:10 pm

Es muy llamativo en el estudio de Solano, el efecto de la titularización de tierras sobre la fertilidad. Me gustaría saber cual es tu interpretación de ese resultado.

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Sebastian Galiani marzo 7, 2011 a las 1:39 am

Lamentablemente, nuestro experimento natural no nos permite investigar los canales de transmisión de la titularización. Sin embargo, desde un punto de vista teórico es plausible, vía efecto riqueza o efecto seguro para la vejez. Existe evidencia empírica para ambos casos.

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Javier Ledesma Arocena febrero 15, 2011 a las 7:45 pm

Me parecio muy bueno el enfoque de Ernesto pero es dificil imaginar que la titularizacion genere por si sola misma una mayor movilidad social sin un plan sustentable de acortar el gap entre demanda y oferta de viviendas en Argentina. Me inclinaria por proponer un plan mixto, semejante al de Mexico -pre crisis 2008-2009- donde el Infonavit (5% del salario de los empleados en blanco, quizas tambien generaria incentivos desde el trabajador a buscar la regularizacion porque es la unica forma de acceder al beneficio) presta una porcion de la hipoteca y el resto es provisto por deuda de entidades privadas. La porcion subsidiada pasa jugar el rol del equity y la porcion de deuda privada es senior al rol del gobierno. Creo que el desafio se plantea en la aplicacion (seriamente dudo que se pueda aplicar sin ciertos arbitrajes) y el desarrollo de entidades no bancarias que apuntalen el mercado de credito hipotecario.

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Jose Maria febrero 19, 2011 a las 8:33 pm

Sebastian, muy buen post. Muy equilibrado!

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marco bittencourt marzo 1, 2011 a las 5:50 pm

Creio que não há dúvidas de que a regularização do direito de propriedade seja benéfica a toda sociedade. No Brasil, a questão tem como referencia a nossa fraqueza jurídica que permite o desmoronamento de nossas cidades, através do que chamamos favelização. Só na cidade do Rio de janeiro são mais de um milhão de favelados. Entretanto, milhares dos favelados ocupam áreas privilegiadas pela natureza e assim qualquer melhoria nessas áreas só contribuiria para a valorização geral dos imóveis no Rio de Janeiro. Nós brasileiros não temos dúvidas de que a realidade urbana atual decorre de um pacto tácito de omissão entre os cidadãos: os favelados ocupam as encostas e a classe média os contratam em empregos de baixa qualificação, como o de empregada doméstica ou porteiro de edifício. Dada a fragilidade institucional que se estende principalmente para a política , não só o problema se perpetua, como também a reurbanização de cidades como a do Rio de Janeiro fica comprometida (as políticas públicas brasileiras estão comprometidas pela total desconexão dos gastos públicos e a nossa realidade). Neste contexto, a adoção de proposta de regularização do direito de propriedade em prol dos favelados seria , segundo meu julgamento, altamente benéfica. Em primeiro lugar, a espetacular valorização patrimonial permitiria uma alteração substancial na riqueza dos favelados. Em segundo lugar, a regra de que o olho do dono é que engorda o gado se aplicaria. Em terceiro lugar, novos negócios, sob as boas leis de política urbana, certamente surgiriam. O problema é que teríamos considerações outras, tais como o incentivo a novas ocupações irregulares; o que só poderia ser evitado se a política de regularização do direito de propriedade fosse geral e válida para toda a cidade do Rio de janeiro. Faço meu comentário neste post com o objetivo de trazer mais informações aos argentinos sobre a nossa realidade urbana que, particularmente, considero bastante caótica. Situação infinitamente diferente da de vocês

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marco bittencourt marzo 6, 2011 a las 2:47 pm

Estou lendo o livro de Hernando Soto. Me parece um equívoco total. O fato de podermos retirar do capital fixo das economias pobres uma certa riqueza , isso não garantiria a entrada dos pobres no capitalismo. Para isso, precisamos de capital humano, exatamente o que os países do terceiro mundo, inclusive o Brasil, não têm.

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