Titularización de Tierras Urbanas

by Sebastian Galiani on 13 febrero, 2011 · 12 comments

Recientemente, tras la toma de tierras urbanas del parque Indoamericano, se discutió la idea de titularizar tierras urbanas como forma de incentivar la auto-construcción de viviendas entre las familias más pobres. El problema habitacional de los pobres en Argentina es bastante complejo, y lo tratare en varios posts a lo largo del año. Hoy quiero concentrarme en una pregunta que ha sido discutida recientemente en muchos ámbitos de debate: ¿Los títulos de propiedad sobre las tierras constituyen la solución para la pobreza urbana?

Recientemente, el trabajo de Hernando De Soto (2000) vigorizó una idea importante en el área de desarrollo económico, según la cual la titularización de tierras urbanas ocupadas por familias pobres podría ser un instrumento poderoso de política para atacar la pobreza. De Soto argumenta vehementemente que al entregar a las familias pobres los títulos de propiedad sobre las parcelas de tierra que ya vienen ocupando desde tiempo atrás se estimularía la acumulación de capital de las familias pobres. Ello se debe a que las familias que reciben los títulos de propiedad podrían usar dichos activos como garantía para obtener préstamos. De ese modo el crédito podría ser invertido como capital, incrementando la productividad del trabajo de los pobres y, por consiguiente, su ingreso, lo cual reduciría la pobreza

¿Los programas de concesión de títulos de propiedad sobre las tierras son realmente una herramienta poderosa para reducir la pobreza, o las sociedades que los implementen enfrentarán una nueva desilusión política? En otras palabras, ¿cuáles son los efectos causales de conceder títulos de propiedad sobre las tierras ocupadas por las familias pobres en las ciudades? Responder esta pregunta no es una tarea sencilla. Identificar qué le pasaría a una familia si recibiese el título de propiedad sobre la tierra que habita en lugar de permanecer en la misma tierra pero sin título legal es complicado. El problema principal es que no observamos a la misma familia en las dos situaciones. Entonces, cualquier intento de responder dicha pregunta tiene que comparar familias con y sin título de propiedad sobre sus tierras. La credibilidad de estos estudios depende crucialmente de la habilidad con la que se muestre que ambos grupos de familias eran muy similares antes de que uno de ellos recibiese los títulos, y que los lotes que habitan son también casi idénticos.

En un estudio reciente realizado junto con Ernesto Schargrodsky -Property Rights for the Poor: Effects of Land Titling, (2010), publicado en el Journal of Public Economics- explotamos un experimento natural para resolver el problema de comparabilidad entre familias mencionado anteriormente. Hace más de veinte años, un gran número de familias comparables entre sí ocuparon tierras inutilizadas en las afueras de Buenos Aires, Argentina. La superficie ocupada estaba compuesta por diferentes lotes de tierra, cada uno con diferentes propietarios legales. Luego, se sancionó una ley de expropiación que ordenaba la transferencia de la tierra al Estado a cambio de una compensación monetaria. Sin embargo, sólo algunos de los propietarios legales originales cedieron la tierra para luego ser concedida con título legal a los ocupantes. Otros propietarios, al momento en que realizamos este estudio aún se encontraban impugnando el monto de la compensación en las lentas cortes de Argentina. Como resultado, un grupo de ocupantes obtuvo derechos formales de propiedad, mientras que otros aún están viviendo en parcelas similares sin títulos legales.

¿Los propietarios legales tienen mayor acceso al crédito? Nuestra evidencia sugiere que no hay mucha diferencia al respecto. El efecto es muy pequeño. Más aún, no hay diferencia alguna en sus ingresos reales.

Sin embargo, nuestro estudio encuentra que las familias que recibieron títulos entre 7 y 14 años atrás poseen hoy en día mejores casas que las familias sin títulos. Analizando un conjunto de indicadores de inversión (calidad de los techos, calidad de las paredes y un indicador global de la calidad promedio de los hogares) concluimos que las casas con títulos son aproximadamente un 40% mejor que las no tituladas. Esto es, los derechos de propiedad otorgados indujeron una mayor inversión, del orden del 40%. Este resultado muestra la importancia de la seguridad de los derechos de propiedad sobre la inversión. Sin embargo, no hay grandes diferencias en los metros construidos entre ambos grupos (12% más en el grupo titulado), el cual es, seguramente, el indicador más importante de inversión total en el hogar.

Nuestro estudio también muestra que las familias en parcelas con títulos son más pequeñas y parecen invertir más en la educación y salud de sus hijos. De hecho, encontramos que a 18 años de haberse concedido los títulos de propiedad, los hijos de los jefes de hogar de las parcelas que han recibido títulos de propiedad tienen una probabilidad aproximadamente 25 puntos porcentuales mayor de terminar el colegio secundario que los hijos de los jefes de hogar de las parcelas que no han recibido los títulos de propiedad. Sin embargo, este resultado debe ser cualificado. A diferencia de los otros resultados –inversión y acceso al crédito-, no conozco otros estudios que presenten evidencia similar. Sería deseable tener evidencia de más de un estudio. Además, es un efecto que se da solo en el grupo de hogares que ajustaron su fertilidad como resultado de la titularización de tierras. Esto debe ser tenido en cuenta a la hora de generalizar nuestros resultados. Finalmente, por razones estadísticas discutidas en el trabajo, algunos de los tests de robustez que hacemos para las otras variables no pueden realizarse en estas variables.

Creo que es correcto concluir que la titularización de tierras tiene efectos positivos sobre los hogares pobres beneficiados, pero está lejos de ser una panacea. Claramente, incentiva una mayor inversión en el hogar. Yendo a si puede reducir la pobreza, la titularización de tierras, si bien podría tener efectos en el largo plazo, en el mediano plazo no ha tenido efectos detectables (sobre los ingresos de las familias pobres).

Comparto con Andy la convicción sobre la necesidad de tomar medidas de política que reduzcan la pobreza y mejoren la movilidad intergeneracional en Argentina. Creo como el que de no hacerlo, esto puede afectar las posibilidades futuras de crecimiento económico. Pero también creo que la única forma de reducir substancialmente la pobreza es creciendo sostenidamente (volveré sobre este tema en próximos posts). Esto, en mi opinión, nos pone un gran desafío por delante.

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