Bismarck en Macondo. Sistemas de protección social e incentivos en América Latina

Introducción

En el post anterior que escribí con Leonardo Gasparini, cantábamos loas a la Asignación Universal por Hijo, un programa de transferencias de ingreso a los hogares más pobres implementado en Argentina a fines de 2008, después de casi una década de inacción gubernamental en materia de política social. Aunque mantenemos en el balance de ventajas y desventajas la evaluación positiva de esta medida, en este post quería concentrarme en algunos de los incentivos introducidos por políticas de este tipo. Más específicamente, quiero discutir las consecuencias de la expansión de los elementos no contributivos (aquellos no ligados a los impuestos y contribuciones al trabajo) en materia de protección social para las economías de América Latina, y en especial sus efectos sobre la interacción de formalidad e informalidad en el mercado de trabajo. Esta discusión es pertinente para Argentina, por la implementación de la AUH, la “moratoria previsional” y otras medidas, pero también para la región, por la expansión de los programas de transferencias de ingreso y la creciente difusión de las ideas planteadas en un libro reciente por Santiago Levy (2008), economista jefe del Banco Interamericano de Desarrollo. Como el artículo quedó un poco largo, adelanto la cuestión clave: al promover beneficios sociales para trabajadores informales, ¿no estamos socavando los incentivos a la formalidad? ¿no necesitamos un sistema de protección social de otro tipo para incorporar a los excluidos sin introducir efectos adversos en otras áreas?

La clave de este artículo está en su título. Suele atribuirse al Mariscal Otto von Bismarck, primer ministro de Prusia y gestor de la unidad alemana a fines del siglo XIX, la creación del germen del estado de bienestar de “base contributiva” como contrapeso a los avances del socialismo en las filas de la clase obrera. Se escribió muchísimo sobre tipologías y características de los estados de bienestar (Esping-Andersen, 1990), pero en lo que nos concierne aquí sólo quiero destacar algunos elementos clave del sistema bismarckiano (con las disculpas del caso por la excesiva simplificación): el acceso a la protección social, en términos de salud, pensión para la vejez, seguro de accidente de trabajo, y otros, se da mediante el empleo asalariado, y mediante el pago de primas (o contribuciones) por parte de los trabajadores y empleadores (y a veces el Estado). Este sistema (con algunas variantes), sustentado en los niveles de crecimiento y empleo de la posguerra, aseguró en gran parte de Europa la cobertura casi universal del estado de bienestar – la minoría de quienes no accedían a estos beneficios a través del empleo asalariado recibía algún tipo de prestación no contributiva.

 

¿En Prusia como en Macondo?

Por razones históricas, ligadas al surgimiento de movimientos sindicales y mutuales por rama de industria, en la mayoría de los países de América Latina se consolidó alguna variante de sistema protección social de base contributiva. Aunque esos sistemas pueden funcionar bien para quienes están cubiertos, y fueron creados con el objetivo implícito de alcanzar una amplia cobertura (las “buenas intenciones” de las que habla Levy), los altos niveles de informalidad (definido en este caso como empleos que no dan derechos en materia de seguridad social) en los países de la región  implican que, en el mejor de los casos, se haya alcanzado un estado de bienestar trunco – y en los países de menores niveles de formalidad constituyen apenas una anécdota (ver el gráfico adjunto, y Gasparini y Tornarolli, 2009, para un análisis exhaustivo de la evidencia para la región).

¿Qué mecanismos económicos operan detrás de estas decisiones? Galiani y Weinschelbaum (2007) presentan el modelo económico más completo de informalidad en el mercado de trabajo: la “segmentación” formal/informal surge endógenamente, con empresas grandes y trabajadores calificados en el primer grupo, y empresas pequeñas y trabajadores no calificados en el segundo. Los trabajadores evalúan el paquete de beneficios asociados a la formalidad (con algún espacio para la valoración que tengan de los beneficios prometidos – Summers, 1989) con su costo en términos de menores salarios, mientras que las empresas contraponen el “impuesto” que significan las contribuciones con la probabilidad de ser detectadas y castigadas.[1] Levy (2008) presenta a lo largo de su libro una discusión similar, ilustrada en detalle con ejemplos del sistema de protección social en México.

Los programas no contributivos, incentivos e informalidad

En el marco de estos sistemas de protección social truncos, la presencia de programas y beneficios sociales de base no contributiva reducen los incentivos a la formalidad, tanto para trabajadores como para empleadores. Existe amplia evidencia empírica sobre cómo operan estos mecanismos y sobre sus resultados en el mercado de trabajo – comento acá sólo algunos ejemplos. Galiani y Weinschelbaum (2007) muestran que los trabajadores secundarios en América Latina tienen una mayor propensión a la informalidad si los trabajadores primarios en el mismo hogar están cubiertos. Investigaciones recientes sobre el Seguro Popular de Salud en México (básicamente, cobertura de salud subsidiada para trabajadores informales) encuentran que éste incrementó la informalidad, y que existe además una “penalidad” salarial asociada a la formalidad (Juárez, 2009). En un trabajo en elaboración que estoy realizando con Marcelo Bérgolo del CEDLAS encontramos que en Uruguay una ampliación de las prestaciones de salud resultó en un aumento de la formalidad entre los trabajadores beneficiados. Gasparini et al. (2007) también encuentran que el plan Jefes en Argentina tuvo un impacto significativo en la informalidad, que hubiera caído más en su ausencia (o con un diseño diferente) en el período de recuperación post-crisis. Finalmente, en cuanto a la relación entre formalidad, tamaño y productividad, Matías Busso (BID), Andrés Neumeyer (UTDT) y Santiago Levy analizan datos del censo económico de México y encuentran una clara relación positiva entre formalidad y productividad.

Estas consideraciones constituyen la base de los cuestionamientos de Levy (2008) al sistema de protección social de México y, por extensión, a los de muchos países de América Latina. Nuevamente simplificando mucho una serie de argumentos más sofisticados, la esencia de la crítica de Levy a la expansión de los programas de transferencias no condicionadas y otros beneficios no contributivos, como el Seguro Popular de Salud en México o el “Plan de Inclusión Previsional” (la “moratoria”) en Argentina, consiste en que al promover beneficios sociales para trabajadores informales, se están socavando los incentivos a la formalidad – de hecho, Levy (2008) considera a aportes y contribuciones como impuestos a la formalidad en la presencia de beneficios no contributivos. Esta crítica es especialmente poderosa por el papel crucial que jugó Levy en la creación de PROGRESA, el programa de transferencias condicionadas de mayor difusión en el mundo. Sin embargo, la propuesta de Levy (2008) no pasa por limitar este tipo de programas por sus incentivos a la informalidad, sino que constituye una opción mucho más disruptiva: la solución pasa por independizar el acceso a la protección social de la condición de empleo, remplazando los beneficios contributivos por programas de cobertura universal (en lugar de superponer ambos tipos y crear incentivos contraproducentes en términos de protección, productividad y otros aspectos). Levy destaca los efectos positivos que tendría una reforma de este tipo no solo en la equidad y en la cobertura, sino también en el desarrollo de largo plazo, por removerse barreras al crecimiento de la productividad.

¿Qué hacer?

La evidencia sobre la presencia de mecanismos de incentivos a la formalidad/informalidad en los mercados de trabajo de la región, la cobertura parcial de los sistemas contributivos existentes y la expansión de los programas no contributivos distinguen a la propuesta “universalista” de Levy de otras existentes en la región y en el mundo – esta propuesta tiene fuertes “microfundamentos”. Por ejemplo, la implementación de la AUH en Argentina tiene grandes beneficios, pero sin duda remueve una de las distinciones que existían entre empleos formales e informales: ahora todos reciben asignaciones, aunque algunos “pagan” por ellas implícitamente mediante aportes y otros no. Lo mismo ocurre con beneficios menos inmediatos, como las jubilaciones: medidas como las recurrentes “moratorias” (que básicamente reconocieron aportes pasados, independientemente de que hayan existido o no, o de la condición de empleo) reducen uno de los atractivos de un empleo “en blanco”. De hecho, suelen circular propuestas que plantean que sería más justo, más equitativo y más eficiente plantear ingresos universales a la niñez y a la vejez, etc.. (y este es un punto de encuentro entre algunos economistas y quienes provienen de una tradición más Rawlsiana de derechos económicos y sociales). A mi juicio, por lo menos, sistemas universales de este tipo tienen claras ventajas en todas estas dimensiones.

Creo, sin embargo, que existen serias limitaciones para la implementación de estos sistemas “de pizarrón”, y estas limitaciones surgen de la path-dependency de los sistemas actuales y de la fuerza de los intereses creados a ellos ligados. En países con niveles relativamente altos de cobertura de protección social contributiva, como la Argentina, el problema principal es la economía política de una eventual transición hacia los eventuales nuevos sistemas: las alianzas que deberían surgir son poco factibles o poco sostenibles. Entre otros factores, los beneficios previsionales y de seguridad social suelen ser derechos adquiridos de acuerdo a las legislaciones laborales, y en algunos casos están plasmados incluso en las constituciones respectivas. Los beneficios contributivos constituyen además una diferenciación mayor entre “insiders” y “outsiders” en el mercado de trabajo, y de hecho existe cierta evidencia de que los sindicatos, por lo menos en Argentina, están usando los beneficios de la formalidad como incentivos selectivos (en el sentido de Olson) – por ejemplo, Argentina es el país donde sindicalistas realizan medidas de fuerza para exigir el “blanqueo” de trabajadores (propios).[2] Conozco menos el caso Mexicano, pero el Instituto Mexicano de Seguridad Social y sus constituents no parecen huesos fáciles de roer.

¿Cuáles son entonces las alternativas? En un extremo está la concepción implícita de las administraciones Kirchner y Fernández (esta última hasta fin de 2009, por lo menos), que confía en un retorno a una época dorada (que no existió, pero ese es otro tema) de cobertura virtualmente universal de la protección social contributiva. Esta concepción no parece tomar en cuenta las características productivas y de mercados de trabajo actuales, y lo demuestra el límite a la baja de los niveles de informalidad aún en períodos de excepcional crecimiento, como en Argentina 2003-2010. En otro extremo están los sistemas de protección social universales que bajo ciertas consideraciones normativas podríamos considerar como “first best”, pero cuya implementación requiere afectar tantos intereses y modificar tantas normativas y regulaciones que no parecen de fácil implementación en el corto y mediano plazo, aún cuando postularlos y perseguirlos como objetivos de largo plazo sea una causa valiosa.

En breve, creo que el futuro cercano de América Latina estará signado por un escenario de “second best” donde los sistemas tradicionales convivirán cada vez más con programas no contributivos de creciente cobertura. Como hicimos implícitamente con Gasparini en nuestro trabajo sobre la AUH en Argentina, creo que la clave consiste en realizar un análisis costo-beneficio de estos programas y defender aquellos que en términos netos parezcan tener un resultado positivo. Un riesgo, sin embargo, es que la presencia de estos desincentivos resulte en el rechazo a medidas con impacto neto potencial positivo, y por ello creo que es importante discutir estos problemas abiertamente. En última instancia, salvo que surjan gobiernos con amplios mandatos de reforma de la protección social que permitan transformaciones mayores, será necesario aguzar la imaginación y diseñar alternativas de política que minimicen los conflictos de incentivos (a la informalidad, a la participación laboral, etc.). Este es, en última instancia, el objetivo de la agenda de investigación que se está desarrollando en la región sobre la interacción entre los sistemas de protección social y los mercados de trabajo.

Guillermo Cruces, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales, Universidad Nacional de La Plata

Estas reflexiones se derivan de la agenda de investigación que está desarrollando el CEDLAS en el marco del proyecto “Mercados de trabajo para la inclusión social en América Latina”, financiado por IDRC de Canadá. Ver www.Labor-AL.org para más detalles.


[1] Otras perspectivas enfatizan la informalidad como un mecanismo de “escape” o “salida” ante la excesiva regulación estatal (World Bank, 2007), aunque este tipo de argumentos probablemente solo aplica al grupo minoritario de trabajadores informales de alta productividad.

[2] Una alternativa para potenciar las alianzas pro-reforma puede ser el fortalecimiento de los mecanismos de representación y de “voz” de quienes más tiene que ganar de una reforma de este estilo (desempleados e informales), cuya implementación en la región estamos analizando con Alejandro Bonvecchi de la UTDT. En el marco de la crisis financiera reciente, la central obrera estadounidense A.F.L.-C.I.O. sostiene el sitio www.UnemployedWorkers.org, que promueve la organización de los desempleados.

Referencias

Alzúa, María Laura & Guillermo Cruces & Laura Ripani, 2010. “Welfare Programs and Labor Supply in Developing Countries. Experimental Evidence from Latin America,” CEDLAS, Working Papers 0095, CEDLAS, Universidad Nacional de La Plata.

Esping-Andersen, Gøsta, 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press & Princeton: Princeton University Press.

Galiani, Sebastian & Federico Weinschelbaum, 2007. “Modeling Informality Formally: Households and Firms,” CEDLAS, Working Papers 0047, CEDLAS, Universidad Nacional de La Plata.

Gasparini, Leonardo & Francisco Haimovich & Sergio Olivieri, 2007. “Labor Informality Effects of a Poverty-Alleviation Program,” CEDLAS, Working Papers 0053, CEDLAS, Universidad Nacional de La Plata.

Gasparini, Leonardo & Leopoldo  Tornaroli, 2009. “Labor Informality in Latin America and the Caribbean: Patterns and Trends from Household Survey Microdata,” REVISTA DESARROLLO Y SOCIEDAD, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES-CEDE. Disponible como documento de trabajo CEDLAS N. 46.

Juárez, Laura, 2009. “Are Informal Workers Compensated for the Lack of Fringe Benefits? Free Health Care as an Instrument for Formality”, mimeo, ITAM, México DF.

Levy, Santiago, 2008. Good Intentions, Bad Outcomes. Social Policy, Informality, and Economic Growth in Mexico. Washington, DC: Brookings Institution Press.

Summers, Lawrence H, 1989. “Some Simple Economics of Mandated Benefits,” American Economic Review, American Economic Association, vol. 79(2), pages 177-83, May.

World Bank, 2007. Informality: Exit and Exclusion. Office of the Chief Economist for Latin America and the Caribbean. Washington, DC.