¿POR QUÉ A LAS PIÑAS? Cómo se hace la política económica

by Mariano Tommasi on 24 noviembre, 2010 · 23 comments

La trompada que le pegó hace unos días la diputada Camaño al diputado Kunkel es un reflejo del funcionamiento de las instituciones argentinas y un reflejo de la calidad de sus dirigentes. Un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo ubica al Congreso argentino empatando el último puesto con los de Guatemala y República Dominicana de los 18 parlamentos latinoamericanos analizados en términos de sus capacidades técnicas, su calidad, y su relevancia en la elaboración de políticas públicas. Entre otras cosas, los legisladores argentinos suelen tener menores niveles de educación (por ejemplo muy pocos con posgrado en el exterior) que sus pares de otros países, como Chile.

Esta diferencia en las características del capital humano en la esfera pública no se limitan al poder legislativo.  Luego de algún atisbo de selección positiva durante los años 90 y especialmente durante el gobierno de la Alianza, la Argentina retrocedió al paradigma en el cual los principales cargos de la administración pública están en manos de operadores políticos con poca sofisticación técnica o de técnicos de muy poco peso propio que pueden ser fácilmente manipulados y oportunamente reemplazados como fusibles cuando las cosas andan mal.  Nuevamente, la diferencia con lo que pasa en otras partes del continente no podría ser más abismal. Los equipos económicos en países como Colombia, Chile y México, aún bajo administraciones de distintos signos políticos, siempre se componen de profesionales de importantísima trayectoria y de gran reconocimiento internacional.  Para seguir con el contraste con los vecinos trasandinos, el Ministro de Hacienda (principal cargo económico en el gabinete chileno) durante todo el gobierno de Michelle Bachelet fue nada menos que Andrés Velasco, profesor de la Kennedy School of Government en Harvard y uno de los economistas más prestigiosos de América Latina. Luego de soportar intensas presiones políticas al principio de la administración Bachelet por negarse a utilizar las reservas acumuladas en el fondo anticíclico del cobre, se retiró luego de cuatro años de gestión con una altísima aceptación pública por el excelente manejo de las finanzas públicas chilenas en el contexto de la crisis internacional. Precisamente haber cumplido con los principios de los fondos anticíclicos, ahorrar en las buenas para los malos tiempos, fue la clave del éxito. Esas reservas pudieron utilizarse durante la crisis para estimular el gasto a través de subsidios y reducciones impositivas, políticas que tuvieron un considerable efecto social positivo.

Durante parte del tiempo en que Velasco lideraba las riendas de la economía chilena, el cargo equivalente en el caso argentino estuvo ocupado por una señora que en la memoria colectiva será recordada sólo porque guardaba dinero en una bolsita de supermercado en el baño del ministerio.

No es sorprendente, entonces, que en el último ranking de ministros de Economía de América Latina publicado por la revista América Economía, el ministro chileno (Velasco) es destacado entre los 5 mejores de la región, mientras que el ministro argentino (Bodou) es destacado entre los 5 peores.

Hace unos años, cuando un escándalo puso en tela de juicio a un presidente del Banco Central de Chile (su secretaria filtraba información), el presidente de turno se vio obligado a reemplazarlo por un muy prestigioso economista de signo político contrario.  Nuevamente, el contraste con lo que sucede en estos lares no podría ser mayor.  En un ranking reciente de Bancos Centrales en el World Competitiveness Yearbook el Banco Central Chileno figura como el 8vo mejor del mundo (1ro en América Latina) y el argentino como el 3ro peor dentro de los 59 países rankeados.

Yendo a temas más amplios, es muy difícil que se pueda construir políticas públicas coherentes, sensatas, bien pensadas, bien implementadas y por lo tanto efectivas en un contexto institucional y un espacio público como el que caracteriza a la Argentina.  Un país donde el debate serio está prácticamente ausente. Un país donde durante un mandato presidencial se privatiza y al siguiente se nacionaliza el sistema previsional y varios servicios públicos, utilizando exactamente la misma herramienta política de comprar los votos de los legisladores con concesiones fiscales para sus provincias de origen (en el mejor de los casos) y con sobres (en otros casos), y en ningún caso con una seria evaluación de virtudes y defectos del sistema previa ni una discusión técnica sobre posibles alternativas y sus impactos.  No es sorprendente que en el mismo estudio del Banco Interamericano de Desarrollo, Chile apareciera como el que tiene las políticas públicas más coherentes, más efectivas y mejor implementadas, y que la Argentina ocupara el antepenúltimo puesto, superando solamente a Ecuador y Venezuela.

Como dijera hace poco una editorial de un prestigioso diario internacional, los gobiernos argentinos vienen y van, pero el legado de sus malas gestiones perdura durante generaciones.

Referencias:

América Economía, edición online (19 de noviembre de 2010) “Ranking de Ministros de Finanzas 2009

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2006) La política de las políticas públicas. Washington, BID.

IMD World Competitiveness Report (2003)

Spiller, Pablo y Mariano Tommasi (2007) The Institutional Foundations of Public Policy in Argentina. Cambridge University Press.

Tommasi, Mariano (2006) “Presidential Address: The Institutional Foundations of Public Policy

Tommasi, Mariano (2008) “Un país sin rumbo. Política, Políticas Públicas y Desarrollo en Argentina (con una leve comparación al caso chileno)” Mimeo, Universidad de San Andrés.

{ 23 comments… read them below or add one }

Martín Gonzalez Eiras noviembre 24, 2010 a las 6:51 pm

Mariano,
La perspectiva para el futuro mediato luce sombría. Los principales pre-candidatos presidenciales, y los partidos políticos que los sustentan, destinan la mayor parte de sus esfuerzos a la política agonal, y apenas una fracción insignificante al diseño de políticas públicas para implementar en la eventualidad de ganar las elecciones. Como ejemplo basta ver la pobreza de discurso al discutir sobre inflación en días recientes.

Responder

Esther noviembre 24, 2010 a las 7:04 pm
Martín Gonzalez Eiras noviembre 26, 2010 a las 11:17 am

Esther, tengo amigos que trabajan en la UCR, por eso digo de buena fuente que la fracción de tiempo dedicada a pensar políticas públicas es mínima. Esto no quiere decir que no haya académicos estudiando las mismas (por suerte), solo que no se está pensando un programa de gobierno integral.

Responder

Esther noviembre 26, 2010 a las 8:58 pm

Martín, yo estudié en Udesa y conozco a Galiani de entonces. Siguiendo el argumento de Mariano, te diría que en mi opinión, si él fuese ministro, yo no sentiría envidia de que Chile tuviese a Velasco o a Larraín de ministros.

Responder

Sebastian Galiani noviembre 26, 2010 a las 11:00 pm

Gracias por la confianza. La gestión de Andrés Velasco, en mi opinión, ha sido muy buena y es admirable que Andrés haya podido pasar de la academia a la gestión pública tan exitosamente.

Ojala que muchos de todos los excelentes economistas Argentinos que desearían aportar a mejorar la gestión pública en Argentina tengan pronto la posibilidad de llevar adelante una política económica racional y exitosa.

Martín Gonzalez Eiras noviembre 27, 2010 a las 11:20 am

Esther, ojalá Sebastián fuese ministro. Sin embargo si creés que una sola persona, por más capaz que sea, solucionaría los problemas de diseño, implementación, y mantenimiento de políticas públicas en Argentina, me parece que estás equivocada. Mirá el comentario de Sebastián más abajo.

sam rothstein noviembre 24, 2010 a las 7:41 pm

Bueno, la tenemos a la senadora Teresita Quintela, una capa…
http://josebenegas.posterous.com/senadora-teresita-quintela-quiere-derogar-la

Responder

Andrés Neumeyer noviembre 25, 2010 a las 8:25 am

Mariano, gracias por la entrada. El desempeño de un funcionario público depende de su habilidad, esfuerzo y de factores que no controla que podemos denominar suerte. Ninguno de los tres elementos es observable. Solamente lo que producen es observable: leyes, políticas monetarias, etc.

Idealmente quisieramos que el ranking de congresos, bancos centrales y ministros nos indique la habilidad y esfuerzo de los mismos. Nos podes contar mas acerca de que es un buen o un mal congreso, ministro de economia o banco central en las publicaciones a las que haces referencia?

Para el banco central me parece que es mas facil. Dada la relacion entre la cantidad de dinero y la inflación (ver notas sobre inflación aquí), ordenando a los países por inflación tenemos una idea de la calidad del banco central. Esto claramente coloca al nuestro entre los peores del mundo.

Finalmente, los logros académicos de los funcionarios públicos los consideras importantes por ser una señal acerca de la habilidad y de las preferencias por esforzarse de los funcionarios?

Responder

Mariano Tommasi noviembre 25, 2010 a las 3:50 pm

Andy:
Te contesto con respecto a los congresos que es el tema que más he estado estudiando yo personalmente (los otros indicadores, sobre ministros y bancos centrales, son simplemente encuestas internacionales de opinión).
Existe una literatura a nivel internacional, con cierto sesgo “americano” (es decir, Estados Unidos) que estudia la organización de los congresos, y las características e incentivos de los legisladores. Hay algunos investigadores, entre los que me incluyo, que estamos tratando de estudiar cómo estos factores afectan el proceso de formación de las políticas públicas. Una síntesis muy buena, con énfasis en los casos latinoamericanos, está en el trabajo de Sebastián Saiegh “Active Players or Rubber Stamps? An Evaluation of the Policymaking Role of Latin American Legislatures” (http://dss.ucsd.edu/~ssaiegh/legislatures.pdf).
Nosotros estamos desarrollando una agenda que entre otras cosas trata de caracterizar y cuantificar algunas de las características de los legisladores y de la organización de las legislaturas que tienden a generar mejores políticas públicas (otro concepto difícil de medir). Lo que hemos podido hacer hasta ahora es ver que algunos indicadores objetivos y fáciles de observar (educación de los legisladores, experiencia en el Congreso, especialización en comisiones, etc.) se correlacionan muy bien con indicadores subjetivos sobre la percepción que el público en general y algunas audiencias especializadas tienen sobre las capacidades del congreso. Estudios de caso que hemos hecho con gente del BID sobre políticas especificas, comparando la participación del congreso en distintos países latinoamericanos, tienden a confirmar que congresos con ciertas características organizacionales y con ciertos tipos de legisladores tienden a intervenir más y mejor en policymaking y que esto está asociado a mejores políticas. (Un aspecto que a mí me obsesiona es la capacidad de generar políticas que aguantan el test del tiempo, y que no se cambian sin ton ni son cada vez que cambia el presidente).
Dadas esas asociaciones entre lo que indican variables un poco más objetivas y observaciones más profundas de casos latinoamericanos con que indican los surveys de opinión disponibles internacionalmente, luego usamos estos datos internacionales como variables explicativas en regresiones que tratan de explicar outcomes en términos de políticas públicas.
Con respecto a tu pregunta de si los logros académicos de un funcionario son un buen predictor de habilidades y de preferencia por esforzarse, conozco algunos trabajos académicos (por ejemplo de Tim Besley) que indirectamente tienen evidencia al respecto. Mas allá de que yo sospecho que la respuesta a tu pregunta es sí, es natural imaginar que no existe una asociación uno a uno porque los skills requeridos pueden ser diferentes. El punto que yo estaba tratando de hacer comparando personajes como Velasco con personajes de menor envergadura profesional tiene que ver con un mayor o menor grado de delegación del policymaking entre la autoridad política y los funcionarios técnicos. Y por lo general, cuanto menor es la delegación, mayor es la discrecionalidad del político de turno, menor la credibilidad de las políticas, y menor la continuidad intertemporal de las mismas. Y como las políticas públicas tienen componentes importantes de inversión y de construcción intertemporal, esto tiende a generar políticas públicas menos capaces de generar los comportamientos deseados, y por lo tanto peores resultados económicos y sociales.

Responder

Alberto noviembre 25, 2010 a las 3:41 pm

La verdad que ni siquiera en el caso de los bancos centrales uno puede medir su calidad a través de la tasa de inflación. Por ejemplo, en el Banco Central de Argentina, hubo una época donde estaban Gaba, Julio Rotemberg, y muchos otros excelente macroeconomistas, y la inflación era de 100% por año. Está claro que en los resultados políticos, hay mucho ruido, y también muchas restricciones a lo que los técnicos pueden hacer.

La verdad, sin negar que los ministros de economía de los últimos 10 años hayan sido flojos, ni que muchos legisladores estén muy poco formados, no creo que Argentina pueda estar tan mal posicionada en LAC. Si creo que estamos peor que Chile, Uruguay, Brasil, Colombia, México y quizás Perú. Pero no puedo creer que estemos peor que Paraguay, Bolivia o El Salvador. Hubiese sido muy bueno que se explique cómo se generan estos índices que nos dan tan mal.

Responder

Roland Deschain noviembre 25, 2010 a las 8:31 pm

Muy bueno Mariano. En un reporte de la Oficina del Economista en Jefe para LAC del Banco Mundial, se hace énfasis en lo que vos hablás: El importante rol jugado por las políticas macroeconomicas y la seriedad de las instituciones (lease Banco Central) en la resistencia de LAC a la crisis…y se menciona también los mismos Bancos Centrales que tu artículo como ejemplos a nivel internacional de policy making.

Responder

Sebastian Galiani noviembre 26, 2010 a las 11:12 pm

A mí me parece que en el Gobierno de Alfonsín hubo muchísima gente muy bien preparada, y sin embargo los resultados no necesariamente fueron tan buenos. Por supuesto, no estoy sugiriendo que todo es suerte. Pero los gobiernos enfrentan distintas circunstancias que condicionan fuertemente sus resultados.

Por ello siempre digo que hay que evaluar lo que los gobiernos hacen y no sus resultados. Me gusta usar este ejemplo: Supongamos que hacemos un torneo de cara o ceca, donde hay 16 jugadores. Cada uno tira al aire una moneda insesgada; por lo que cada jugador enfrenta una probabilidad de 0.5 de obtener cara, en cuyo caso pasa a la ronda siguiente. En la segunda ronda quedan 8 jugadores. En la tercer ronda sobreviven 4. Luego quedan 2 jugadores y finalmente uno es coronado campeón de cara o ceca. ¿Podemos decir que el ganador del torneo tiene alguna habilidad superior a los otros participantes? NO. Simplemente, es una persona afortunada (en el juego; no sabemos cómo le va en el amor …).

He dicho esto ya otras veces, pero vale la pena repetirlo acá. Es necesario recuperar la capacidad de gestión del Estado. Es mentira que el gobierno de Kirchner recupero la capacidad de gestión del Estado. Esta empeoro substancialmente en la última década. Lamentablemente, el deterioro viene de larga data, y como dice Mariano, apenas hubo un tibio intento de recuperar la gestión pública durante la década del 90.

Un ex-ministro alguna vez me dijo algo muy triste. Cuando uno llega al ministerio de economía, solo cuenta con los 10 colaboradores que uno lleva. No se puede contar con la burocracia estatal. Obviamente, esto hace imposible la memoria organizacional, y la continuidad de políticas tan deseable que señala Mariano en su respuesta a Andy.

Responder

Fernando noviembre 27, 2010 a las 1:34 am

Muy buen comment, Sebastian!

El primer paso hacia la prosperidad es entender que vivimos en un mundo aleatorio y, en consecuencia, las políticas se deben evaluar ex ante y no ex post. Lamentablemente, el común de la gente ni siquiera conoce la palabra “aleatorio”.

Saludos,

F

P.D.: Bue, para ser “bien” consistente con mi comentario debería haber dicho “el primer paso en pos de maximizar la probabilidad de ser un país prospero” :P.

Responder

Gerardo Una noviembre 28, 2010 a las 7:47 pm

No creo que la “burocracia” del Ministerio de Economia se reduzca a solo los 10 asesores que lleva cada Ministro. La Subsecretaria de Presupuesto, desde la epoca de Marcos Makon en los noventa se caracteriza por ser una estructura seria y profesional (puede ser que en los ultimos 3 años haya perdido peso), pero aun asi son equipos muy respetables.

Responder

Sebastian Galiani noviembre 28, 2010 a las 8:02 pm

No creo que tal afirmación tuviese una interpretación literal. Creo que solo trataba de caracterizar una situación general; sin implicar que no hubiese grupos valiosos en los ministerios.

En cualquier caso, el punto que Mariano quería hacer, y que yo comparto, es que es necesario jerarquizar la carrera de funcionario público. En mi opinión, en los 90s, se había avanzado en esta dirección en algunas áreas.

Responder

Mariano Tommasi noviembre 29, 2010 a las 10:03 am

Gerardo:

Por supuesto. Como vos imaginarás, coincido absolutamente con lo que decís. Siempre ha habido áreas del sector público, que hoy son islas, donde hay gente sumamente capacitada haciendo un muy buen trabajo hace muchos años. Lo mismo pasa por ejemplo dentro del Banco Central, pasaba en el INDEC y pasa en muchas áreas más. El comentario que yo posteé, dada la brevedad necesaria en estos espacios, enfatizaba algunos aspectos de comparación gruesa. Lo que vos decís de hecho refuerza mi frustración porque habiendo tanta gente tan capacitada y con tanta vocación pública, el funcionamiento del sistema político “ningunee” a muchos de los que ya están, quitándoles relevancia e impacto, y desestimule a tantos jóvenes con vocación y capacidades de involucrarse en lo público como decisión de vida profesional.

Responder

Gerardo Una noviembre 30, 2010 a las 4:20 pm

Mariano / Sebastian
Coincido con ambos: es necesario revalorizar la funcion pública en Argentina (el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile es un bune ejemplo a mirar). A proposito de Chile, otro factor a tener en cuenta es la fuerte interacción entre la funcion pública y la academía / think tanks. (CIEPLAN en la Concertacion, Libertad y Desarollo en la Alianza por Chile), que facilita que el “puente” entre el conocimiento y la pólitica sea amplio y prestigioso, al contrario de Argentina, donde suele ser estrecho y con bajo nivel de reconocimiento.

Raul noviembre 29, 2010 a las 5:49 pm

Dado el tono de tu entrada, esta es una aclaración pertinente.

¿No podría ser que si en otros países menos educados que Argentina los legisladores sean más educados que en Argentina, ello se deba a que las elites controlan el poder político en estos países mientras Argentina es una sociedad políticamente más abierta? Si así fuese, el nivel educativo de los legisladores no mediría algo útil.

Responder

Mariano Tommasi diciembre 2, 2010 a las 6:52 pm

Buena pregunta Raúl. Van pedazos de respuesta.
En primer lugar vale la pena recordar que en la mayoría de los países occidentales los legisladores son “más hombres, más blancos, más viejos, y más educados” que la población en general.
Por otro lado, tenés razón en que una mayor educación de los legisladores puede reflejar un sistema político más elitista; y también es cierto que los sistemas políticos de otros países latinoamericanos son más elitistas que el argentino.
A diferencia de países como Chile, Colombia, y otros, las elites política, económica, e intelectual, en Argentina están muy disociadas. Esto tiene algunas virtudes, pero también algunos defectos.
De todas maneras, yo tiendo a pensar que los legisladores argentinos tienen las características que tienen por motivos distintos de ser buenos “representantes” (en sentido literal y figurado) de los ciudadanos. Muchos legisladores en la Argentina son más bien representantes de elites políticas provinciales. (Este es un tema bastante tratado en la literatura reciente, entre otros en http://faculty.udesa.edu.ar/tommasi/papers/wp/Ardanaz%20Leiras%20Tommasi.pdf)

Responder

Patricio Cuaron noviembre 30, 2010 a las 7:56 am

@Tommasi, ¿tienen alguna publicación reciente sobre el tema legislaturas?

Saludos!

Responder

Mariano Tommasi diciembre 2, 2010 a las 6:54 pm

Patricio:

Lamentablemente no hay nada demasiado completo demasiado reciente, especialmente en castellano.
Vuelvo a mencionar dos referencias que hice en respuestas a comentarios anteriores que tienen algo de esto:
http://dss.ucsd.edu/~ssaiegh/legislatures.pdf
http://faculty.udesa.edu.ar/tommasi/papers/wp/Ardanaz%20Leiras%20Tommasi.pdf

Responder

Fernando Pacín febrero 20, 2011 a las 5:50 pm

Muy buen tema.
Sin duda que la calidad de nuestra legislatura (Argentina) es muy baja, pero me incomoda medirla con indicadores como “cantidad de legisladores con posgrados en el extranjero”.
No se si quiero que mis representantes digan “los skills”, “la survey” o “hacer el punto” como vengo leyendo. Quizas prefiero que esta gente mas calificada asesore a legisladores HONESTOS que no hayan perdido parte de la capacidad de comunicarse fluidamente con las mayorías menos ilustradas.

Responder

Fernando abril 19, 2011 a las 11:49 am

Me pregunto sí en realidad en Argentina desean tener un modelo tan “institucional y ejemplificante” como el colombiano con un congreso nacional y políticos regionales investigados por el fenómeno conocido como para-política. Además de los escándolos del DAS (Departamento Administrativo de Seguridad) en donde desde el poder ejecutivo se ordenó seguir clandestinamente la actividad de políticos de la oposición y de jueces y magistrados….por no seguir nombrando más ejemplos de la pulcritud institucional de colombia….

Responder

Leave a Comment

Previous post:

Next post: