La Asignación Universal por Hijo: ¿el inicio de una verdadera política social?

by Guillermo Cruces on 20 octubre, 2010 · 31 comments

El programa

Este post discute algunas de las consecuencias y perspectivas del programa de asignaciones universales por hijo (AUH) para el futuro de la política social en el país.

Presentamos sólo un resumen de resultados sobre el impacto distributivo del programa, su costo y su cobertura, basado en el Documento de trabajo CEDLAS N. 102, que pertenece a un conjunto de trabajos similares publicados recientemente. La falta de información detallada sobre la AUH generó una cottage industry de estimaciones, que por basarse en las mismas encuestas y las mismas (imprecisas y limitadas) proyecciones de cobertura dieron resultados muy similares (con la excepción, por supuesto, de quienes por elección o por fuerza usaron los datos de inflación oficial para los cómputos de pobreza). El resumen de estos impactos se presenta en los dos gráficos al pie (ver el documento completo para más detalles) – pero en breve, esperamos que la AUH tenga un efecto significativo en la desigualdad y en la pobreza, y especialmente en los niveles de pobreza extrema de los niños, a un costo de entre 5 y 11 mil millones de pesos anuales.

El programa, que plantea la extensión de las asignaciones familiares que tradicionalmente recibían los trabajadores formales a hijos de desocupados y trabajadores informales, fue implementado en octubre de 2009 y desplegado en tiempo record por la ANSES. Como de costumbre, la Argentina te da sorpresas: la medida, reclamada en distintas formas desde hacía tiempo por sectores de la sociedad civil en base a la persistencia de la pobreza en el período de crecimiento 2003-2008, marcó un giro positivo en la política social desarrollada por el gobierno nacional hasta ese momento, basada en una perspectiva de programas fragmentados y desconectados. De hecho, la versión implementada por el gobierno nacional, aún con sus limitaciones, la transforma en una de las políticas sociales más generosas en términos de su beneficio y una de las de mayor cobertura en toda América Latina.

La nueva Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) establece que cada familia cuyos integrantes no tengan un trabajo en blanco recibe 180 pesos mensuales por niño menor a 18 años – se dispuso recientemente de un aumento de este monto. Se trata, al menos por su magnitud presupuestaria, de la decisión de política social más trascendente en mucho tiempo. La asignación se paga en un 80% todos los meses y el 20% restante se abona cuando se presenta la documentación de vacunación y control sanitario para los menores de cuatro años, y la acreditación de concurrencia al colegio a partir de los 5 años. Se estipula además un pago de $ 720 por hijo con discapacidad. Por limitarse a grupos familiares cuyos jefes o jefas se encuentran desocupados o se desempeñan en la economía informal, y a alumnos de escuelas públicas, entre otros requisitos, el programa no parece a priori universal. En la práctica, sin embargo, es probable que virtualmente toda la población menor de 18 años quede cubierta por este beneficio.  En primer lugar, ciertos huecos en el decreto seguramente serán cubiertos a la hora de la reglamentación o del probable tratamiento legislativo, incluyendo, por ejemplo, a hijos de monotributistas que no superen un cierto monto de ingresos. En segundo lugar, la limitación del beneficio a los informales con ingresos inferiores al salario mínimo es impracticable. Si bien el programa de asignaciones no es realmente universal, en gran medida en la práctica universaliza la ayuda social a los menores de edad. Sin duda, resulta preferible promulgar un sistema más abarcativo, transparente y ordenado, dirección en la que podría avanzar el Congreso Nacional o futuros gobiernos. Sin embargo, las consecuencias en términos de alcance y universalización de la cobertura no van a ser significativamente diferentes de las derivadas del sistema recientemente promulgado.

 

¿Qué implica la AUH para el futuro de la política social en el país?

En primer lugar, la discusión entre políticas focalizadas y universales parece haber sido zanjada de hecho – las asignaciones formales (y los ajustes en los topes de ganancias) más la AUH implican haber optado por una cuasi universalidad. En segundo lugar, existe un amplio debate sobre el condicionamiento de los beneficios, y en este sentido la condicionalidad de solo parte del beneficio de la AUH implica un compromiso razonable. Sin embargo, por nociones mínimas de equidad parece razonable extender los controles a los beneficiarios del sistema de asignaciones formal, en particular para los joven en edad de educación secundaria.

Otro punto importante es el de la sustentabilidad del programa y el ajuste de sus montos. Más allá de la discusión del origen de los fondos (FGS, presupuesto, etc.), la falta de una ley del Congreso y de un mecanismo de ajuste automático de los montos son indicios de una precariedad institucional que puede atentar contra el programa en sí en el futuro, o contra su relevancia – puede fácilmente ser licuado por inflación.

Por otra parte, la falta de un requisito legal al respecto y la premura con la que se la estableció e implementó implican que la AUH carece de una estructura de evaluación de impacto. Esta situación dio lugar a episodios penosos como las afirmaciones sobre el impacto (matemáticamente imposible) del programa en las tasas de asistencia escolar. El establecimiento de una estructura de evaluación de impacto independiente (no por universidades elegidas a dedo por un ministro) le daría legitimidad al programa.

Argumentamos, sin embargo, que el mayor beneficio que traerá la AUH para la política social será el de liberar a los Ministerios del área (tanto nacional como provinciales) del sinfín de programas similares y superpuestos de la actualidad – Jefes, Familias, Seguro de Capacitación, y planes provinciales. La asignación universal, propiamente establecida por ley, permitirá un redireccionamiento de los recursos – tanto administrativos como presupuestarios – para ser invertidos en políticas sociales específicas, en aquellos problemas que no pueden ser solucionados simplemente mediante transferencias de ingreso. La AUH apunta al grueso de los problemas sociales de la población – y deberán complementarse con el avance en áreas prioritarias a establecerse a nivel nacional y regional – por ejemplo, combate a la desnutrición, vivienda e intervenciones específicas de salud, entre muchas otras.

Por supuesto, esperamos que haya divergencias sustanciales con respecto a nuestra opinión sobre los temas discutidos, y también sobre los que no tocamos – por ejemplo, sobre los incentivos a la participación laboral y a la conformación familiar, entre otros. Esa es la ventaja de este Foro – seguimos la discusión en los comentarios.

Figura 1. Pobreza e Indigencia

Figura 1. Pobreza e Indigencia

Figura 2. Coeficiente de Gini

Figura 2. Coeficiente de Gini

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Martín Gonzalez Eiras octubre 20, 2010 a las 6:03 pm

Estoy de acuerdo en que la AUH es un cambio de política en la dirección correcta, y que su mayor beneficio es la eliminación de programas similares y superpuestos a nivel nacional y provincial. Sin embargo, creo que los beneficios son demasiado generosos y poco condicionados a requisitos sanitarios y educativos (se puede recibir el 80% sin presentar un solo papel). Estimo que varios beneficiarios preferirán resignar el 20% restante ante el costo de conseguir la documentación y presentarla ante el organismo responsable (¿tienen datos sobre el porcentaje que presenta la documentación completa?). Esto me hace sospechar que esta característica del programa fue pensada para que la burocracia que debe controlar esta contraprestación no se tenga que esforzar mucho.
Otro punto que para mí es importante es el financiamiento. Mientras sea la ANSeS la que provea los fondos, se están reduciendo los recursos para pagar las jubilaciones futuras, lo que revela que el programa tiene un objetivo populista de corto plazo muy claro.

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Carlos B octubre 20, 2010 a las 6:07 pm

Muy interesante el articulo.

-Seria interesante ver como cambian los numeros con distintos tipos de ajustes e inflacion para 2010 y 2011. Fijense lo que paso en 2002 con una inflacion de 40% (parte del aumento vino por desempleo extra pero gran parte por caida de w/p). Tengan en cuenta que 40% de inflacion se genera en 18 meses ,a la tasa que vamos.

-Otro ejercicio -quiza esta en el informe- es ver la p.d.f. del ingreso
alrededor de la linea de pobreza. Si hay mucha “lumpiness” alrededor de las lineas de pobreza o indigencia las estimaciones son muy sensibles a cambios en los parametros.

-Obvio, seria interesante ver como opera esto en la tasa de fertilidad y que subgrupos serian los mas afectados. Quiza nos llevamos algunas sorpresas. Supongo que esto suscitara un debate y quiza a futuro se ponga un “cap” al monto transferido (perdon si parece crudo, pero yo creo en el Quality/Quantity tradeoff de Becker).

-De alguna manera volvemos a un tema discutido en la asignacion de laptops. Medidas aisladas (aunque sustantivas como el caso de AUH) podrian bajar la pobreza pero quiza no aumentar variables de largo plazo que son importantes para el desarrollo economico, como es el capital humano. De alguna manera -y esto ya lo dicen ustedes en el articulo- necesitamos “matchear” AUH con otras politicas de forma tal de obtener el mejor resultado posible, y, adhiriendo a lo que dice Andy, deberiamos hacerlo sabiendo cual es nuestra intertemporal budget constraint. (la Argentina del deficit fiscal nos llevo al endeudamiento cronico y a las vulnerabilidades macro).

Creo que con eso hay suficiente trabajo para generaciones de economistas y cientistas sociales en general!

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Ana C. octubre 20, 2010 a las 7:18 pm

Sobre el artículo no voy a comentar nada porque como Cruces y Gasparini son dos de mis autores de cabecera ya conocía el documento de trabajo y estoy muy de acuerdo con las mejoras propuestas.

Ahora, que un Licenciado en Economía y Física de la UBA, master en Economía del CEMA y PhD de MIT sea capaz de decir que “los beneficios [de la AUH] son demasiado generosos” me hace dudar ¡por primera vez en mi vida! de los beneficios sociales de tanta educación.

Es casi como descubrir que tu marido hace 10 años que tiene una amante y nunca te habías dado cuenta. Horrible.

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Sebastian Galiani octubre 21, 2010 a las 12:49 am

Me parecería mejor si simplemente expusieses porque los beneficios de la AUH no te parecen generosos –sin que este comentario implique que yo estoy de acuerdo con MEG.

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Martín Gonzalez Eiras octubre 21, 2010 a las 2:18 pm

Ana, te voy a explicar las razones por las que la AUH me parece más generosa que lo óptimo.

Primero, si comparamos el programa con el “Bolsa Família” de Brasil, que es admirado como ejemplo de política social efectiva (y agregaría eficiente por el jugo que le saca a los recursos), vemos que para conseguir los objetivos sanitarios y educativos no hace falta un subsidio tan grande (en Brasil son más o menos $40 por hijo por mes).

Segundo, y suponiendo que querramos dar los mismos beneficios por hijo a los trabajadores informales que a los formales, no es óptimo poner la AUH en el mismo nivel que la máxima asignación familiar (que era de $180 para asalariados con ingresos menores a $2400 mensuales, y decrecía hasta anularse para ingresos mayores a los $4800) por el simple motivo que mientras la asignación familiar tiene la observabilidad perfecta del ingreso del beneficiario, la AUH la terminan cobrando algunos trabajadores informales que ganan más de $2400 mensuales (o el equivalente en valores corrientes). Dada la no observabilidad de los ingresos informales, lo óptimo es reducir la prestación. ¿Cuánto? No lo se, dependerá de la distribución de ingresos dentro de esta población.

Tercero, como los autores bien dicen, la AUH tienen efectos sobre la participación laboral. Una prestación generosa desalienta el trabajo registrado porque disminuye el gap entre ingresos, i.e. el beneficio de estar en blanco. En la medida que valoremos más el empleo en blanco que el informal (es una cuestión de preferencias, pero me animo a decir que en promedio la sociedad valora más el empleo en blanco), deberíamos incorporar este efecto cuando determinamos el tamaño del subsidio.

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Guillermo Cruces octubre 21, 2010 a las 6:53 pm

Gente,
Gracias por los comments y las respuestas. Disculpas pero estuvimos fuera de circulación un tiempo.
Voy por partes, intentando contestar todo.
Sebas, de acuerdo con las transferencias condicionadas: nos quedó en el tintero resaltar la importancia de que un programa como este no solo apuntale los ingresos en el corto plazo, sino que además aumente la productividad de los trabajadores futuros en el largo plazo y obtengan ingresos autónomamente . Puede ser que con la fórmula del “20% condicionado” sea demasiado laxa para este objetivo, pero creo que lo importante es ver dónde condicionar: ahí importa, me parece, parar el abandono de la escuela secundaria, donde todavía hay mucho terreno por ganar, especialmente en la población objetivo. Tenés asistencia virtualmente universal en la primaria, así que es un requisito oneroso administrativamente – aunque lo podés pensar al revés, como un elemento de focalización: el 2-5% que no asiste a la primaria seguramente te está señalando problemas más graves a nivel del hogar (abuso de sustancia, etc.) o del beneficiario (algún tipo de discapacidad). La condicionalidad ahí te sirve para mandar un/a asistente social y derivar a programas especializados, más que para cortar el beneficio – esto es lo que pasaba en otros programas de la región, y me parece esencialmente inmoral: estás privando a un niño, que no es un adulto responsable y no toma decisiones, tanto de su escolaridad como del beneficio del subsidio. Por otra parte, conseguir datos de subsidios cortados en los CCT de la región es complicado, porque creo que poca gente lo debe hacer. Y si fueras un maestro o director de escuela, no firmás ese papel que si no se queda sin un ingreso sustancial la familia?
Sigo en otra respuesta.

Responder

Sebastian Galiani octubre 21, 2010 a las 11:38 pm

Gracias Guille.

Antes que nada, aclaro que yo vengo sosteniendo la idea de hacer un programa como este desde 1998, cuando trabaje en su primer diseño en Argentina con Horacio Rodríguez Larreta, y luego en 2000 con Graciela Fernández Meijide. Por tanto, mis comentarios solo buscan pensar si este es un buen diseño, o si puede mejorárselo en forma significativa. Pero seguro no deben entenderse como críticos a la AUH.

Yo no estoy tan seguro sobre la importancia de la condicionalidad educativa que vos mencionas en el caso Argentino. Como todos sabemos, este es un caso de pobreza urbana, y donde la deserción escolar empieza a los 13 años, y crece mucho hacia los 15 años. No me queda claro que un beca escolar pueda afectar mucho la decisión de los jóvenes, pero si así fuese, entonces (a) uno podría justificar fácilmente tener transferencias mucho mayores a las de otros países donde el objetivo fuese retener a chicos en la escuela primaria –igual, como ya dije en mi comentario anterior, no hay que ignorar el componente redistributivo de estos programas y por tanto, puede ser una virtud tener transferencias más altas dada la gran desigualdad existente en Argentina. Sin embargo, si quisiésemos que este programa cumpla el role de retener a los chicos en la escuela media, (b) la condicionalidad puede ser importante.

Donde creo que las condicionalidades pueden ser más importantes es en relación a intervenciones tempranas, previas a la escuela primaria, tanto en salud como en educación. Y creo esto pues conozco muchas intervenciones que son muy efectivas en esa edad y en esas áreas, mientras que desconozco la efectividad de las becas escolares para jóvenes en áreas urbanas, y sospecho que no son muy efectivas –algo de esto vimos en la evaluación del programa Oportunidades.

SG

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Guillermo Cruces octubre 21, 2010 a las 7:19 pm

Ana, gracias por las flores! No se si hubiera usado las mismas palabras que el camarada Eiras, pero me parece que es un punto válido discutir el nivel de la asignación. Podemos tener una u otra opinión, pero en términos comparativos no hay ambigüedad: el nivel de transferencia de la AUH es alto para la región y para el mundo. Podés ver eso como un problema o como una ventaja, y yo por lo menos lo veo como una ventaja – ojo que nunca me creí demasiado lo de eficiencia vs equidad. Como dice Martín en su comentario siguiente, podés obtener resultados similares en salud y escolaridad con transferncias menores como en Brasil (más “bang for the buck”), y Chile Solidario se caracterizó por el nivel paupérrimo de la transferencia. Pero somos más ricos que Brasil y podemos dar un subsidio “generoso” como el que tenemos a un costo más que razonable en términos del PBI, y no veo por qué no hacerlo: me importa también el impacto en la pobreza/indigencia actual, no solo los efectos de salud y educación a largo plazo. Me importan tanto por la generación actual como por la futura, que creo que no se beneficiaría tanto aún en salud y educación con niveles de transferencias risibles.
En cuanto al impacto en la oferta laboral, en una entrevista reciente (disculpas por la econometría de un solo punto) una señora con 5 hijos contaba que había dejado de salir a “trabajar” desde que cobraba la AUH – “trabajar” era vender cosas por la calle con un par de hijos a cuestas. Si esa es la oferta laboral que estamos afectando de manera negativa, lo veo como algo positivo.
Por otra parte, Martín, si el desincentivo a la formalidad que se genera es operativo, creo que el problema está en tener un sistema de protección social que va sumando elementos contributivos, no contributivos, híbridos, impositivos y demás. El punto es más bien reformar ese rejunte histórico de manera coherente, pero nos veo lejos de eso – mientrás diseñás una reforma compatible con incentivos, dejáme la AUH para la transición (que preveo larga…).
Creo que también es válido discutir el tema de los incentivos a la conformación familiar que señala el compañero Carlos Guillermo B – en defensa del sistema actual puedo decir que al ser por hijo y no por hogar por lo menos no se genera el efecto de “división espúrea” de hogares que veíamos en el Jefes y otros.
Por último, en cuanto al financiamiento, si Carlos B. cree en el modelo de Becker, yo afirmo, Martín, que creo en la fungibilidad de los fondos del Estado, y aunque tenga FGS como nombre creo que la ANSES se transformó en una especie de presupuesto más allá de la ley presupuesto – por ejemplo, para largar un programa masivo nuevo en Octubre… No me parece relevante el tema de desfinanciar las jubilaciones por esto mismo (pero escucho comentarios al respecto), pero sí creemos con Leo que financiar la AUH con una asignación específica en el presupuesto le daría mayor legitimidad en el largo plazo.
Quería cerrar con una pelea intergeneracional: fíjense que estamos discutiendo por 10 mil millones para cubrir a la gran mayoría de los niños pobres del país, mientras que se vota alegremente la ley del “82% móvil” que implica un gasto mucho más sustantivo. Con Pablo Gluzmann del CEDLAS calculamos que el 52% de los votantes (18 o más) están en hogares con menores de edad (solo EPH 2009-grandes centros urbanos), pero que estos hogares (tomando en cuenta a los menores) representan el 66% de la población. Si los niños votaran, tendríamos más AUH y desde hace tiempo…

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Ana C. octubre 22, 2010 a las 3:46 am

Je, ahí está por qué sos uno de mis autores de cabecera.

Bueno, me parece genial que sea mejor que la de Brasil. Con el grupo que menos amarrete hay que ser en cuanto al gasto público es con los chicos, y no por una cuestión de demagogia sino simplemente de creación de capital humano. El caso es que como yo quiero que Argentina se parezca más a Dinamarca que a Brasil, comparé los beneficios argentinos con los de Dinamarca y Suecia, países que además conozco un poco mejor que Brasil. La versión nórdica de la AUH equivale a un poco menos del 10% del salario medio en esos países. Mirando los datos de la EPH del INDEC veo que la AUH argentina equivale también a un poco menos que el 10% del ingreso medio en Argentina. Pero como creo que podemos suponer con un grado de certidumbre bastante alto que el ingreso medio que publica el INDEC está más subestimado que el que publican DS o SS, en realidad sería un poco más bajo todavía.

Ahora, siguiendo con la “econometría de un solo punto”, resulta ser que mis dos bellos hijos nacieron en Dinamarca cuando tanto su madre como su padre eran unos estudiantes bastante pobretones con un trabajito al lado para reforzar un poco la economía familiar, i.e. con un ingreso algo inferior al ingreso medio. Allá, la única condicionalidad de la asignación es que el chico haya nacido y tenga residencia en DK, así que se puede hablar de una prestación verdaderamente universal. Jamás se nos hubiera ocurrido dejar de trabajar por recibir ese dinero que, pese a no ser demasiado, servía para cubrir todos los gastos que produce un infante salvo la guardería.

Por otro lado, jamás leí ningun estudio que siquiera nombrara la posibilidad de que ese subsidio afectara la oferta de trabajo (supongo que es porque es mucho más relevante el efecto del seguro de desempleo) . Lo que sí se está discutiendo ahora en estos tiempos de recortes presupuestarios es que no la cobren los deciles más altos, pero sería muy raro que prospere esa medida. La asignación universal tiene la ventaja de reducir costos administrativos y, desde el punto de vista de la economía política, es uno de los pilares para mantener el equilibrio político de la alta presión tributaria.

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Martín Gonzalez Eiras octubre 22, 2010 a las 5:57 pm

Ana, está bien que aclares que para vos la Argentina debiera parecerse a Dinamarca. Según tus estimaciones la AUH es relativamente similar a la prestación equivalente en DK. Si Argentina fuese Dinamarca entonces si la política fuese óptima en DK lo sería acá. Pero si bien hay cosas podridas en nuestro país, ni por asomo somos escandinavos.

Uno de los objetivos principales en los países escandinavos para dar generosos subsidios por hijo (y de ahí el requisito que deben ser nacidos y residentes en el país) es aumentar la tasa de natalidad para reducir problemas relacionados con el envejecimiento poblacional (por su efecto en obligaciones del sistema de seguridad social). En esta dimensión la política ha sido un éxito. En la medida que nosotros no tenemos ese problema, te agradezco me hayas dado un argumento adicional para afirmar que la AUH es más beneficiosa que lo óptimo.

Con respecto a los efectos sobre la oferta de trabajo, en los países escandinavos creo que el empleo en negro es negligible. Por eso no habrás leído trabajos sobre el efecto de los beneficios sociales sobre los incentivos a ser un trabajador registrado (que es lo que yo dije, no sugerí que el margen de decisión fuese trabajar/no trabajar).

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Ana C. octubre 22, 2010 a las 10:10 pm

Martín, la necesidad de tener cubiertos algunos aspectos básicos de la vida es parecida para todos seamos escandinavos, argentinos o bengalíes. Y el 10% del ingreso es el 10% del ingreso en todos lados. No estamos hablando de términos absolutos, sino relativos. Hiciste la comparación con los 40$ de Brasil. ¿A qué equivale eso en términos del ingreso medio brasileño? No tengo ni idea y por eso te pregunto.

Por otra parte, el subsidio por hijo en Dinamarca no tiene por fin aumentar la tasa de natalidad, sino disminuir la pobreza infantil, exactamente igual que en Argentina, reconociendo el hecho de que las familias con hijos tienen más gastos que las familias sin hijos. Pero es parte de un conjunto mucho más amplio de políticas en ese sentido, bastante exitosas, por cierto, ya que hay solamente dos o tres países donde la pobreza infantil es más baja que la pobreza de la población en general y uno de ellos es DK. No veo por qué no sería óptimo para Argentina conseguir lo mismo, si pensamos que la pobreza infantil de hoy significa menos capital humano mañana y un país menos productivo a largo plazo.

El efecto sobre la tasa de natalidad en DK es un efecto colateral y no buscado expresamente, ya que el país no tiene políticas explícitas de población porque las consideran poco liberales y semifascistas, y tampoco es resultado del subsidio sino de todo un conjunto de políticas que hacen más fácil la vida familiar, entre los que se cuentan horarios de trabajo razonables, medios de transporte decentes, guarderías de alta calidad, posibilidad de licencias para los dos padres, etc.

El requisito de que los chicos sean residentes en el país (y que por lo menos uno de los padres sea sujeto tributario) es solamente para reducir el universo. En caso contrario podrían recibirlo todos los chicos del mundo, lo que acordarás no es demasiado sostenible en el largo plazo para las arcas fiscales danesas.

Se me había escapado que te referías a la oferta de trabajo en blanco y no a la oferta de trabajo en general, que es lo que normalmente consideramos relevante. Realmente, por un lado creo que hay maneras más efectivas de promover el trabajo registrado que reducir la asignación por hijo. Por otro, si la AUH fomenta el trabajo en negro es más por los errores de diseño que tiene que por el monto. No sé como sigue ahora, pero cuando se lanzó excluía a los trabajadores informales con ingresos superiores al mínimo, lo que en primer lugar es ridículo, ya que no sé cómo harían para controlar los ingresos del trabajador informal, y en segundo lugar claramente incentivaba a los que ganaban un poco más del mínimo a subdeclarar

Por último, me gustaría que vayas al supermercado con 200 pesos, mires todas las cosas que podés comprar y después decime si el beneficio te parece demasiado generoso, desincentiva la oferta de trabajo y fomenta la natalidad.

Martín Gonzalez Eiras octubre 23, 2010 a las 12:04 am

Ana, en discusiones académicas se considera que el conjunto de las políticas sociales que mencionás (guarderías, licencias) junto con los subsidios por hijo son “políticas de familia”. Obviamente que reducen la pobreza infantil, reducen los costos de criar hijos, y hacen más fácil construir una familia. Estoy de acuerdo que una política explícita de población (como en China) es poco liberal y “fascista”. Pero la realidad es que se llaman “políticas de familia” porque sirven para orientar decisiones privadas de tener hijos (de la misma forma que los impuestos a los cigarrillos discutidos la semana pasada buscan desalentar el consumo de los mismos). A eso me refiero con que uno de los objetivos de estas políticas es aumentar la tasa de natalidad. Y eso lo se porque, como vos, he vivido un tiempo en un país escandinavo (Suecia en mi caso), y he escuchado discusiones sobre los efectos de estas políticas.

Me encantaría poder reducir la pobreza tanto como lo hace Dinamarca, me encantaría que tuviésemos las universidades que tiene Estados Unidos, y muchas cosas más. Es marcando las limitaciones que tenemos, dado que somos un país de ingresos medios, que considero que la AUH es muy generosa (obvio que no es tan generosa como en DK, pero para mí esa no es la comparación que me sirva para mejorar el programa). Y si lees bien mi primer comentario verás que me parece una buena política, en la dirección correcta.

Y estás equivocada, los aspectos básicos de la vida no son los mismos para un bengalí que para un europeo. Y la “necesidad de tenerlos cubiertos” no quiere decir que haya una única manera de hacerlo. A vos te gustará la danesa, mientras que a un norteamericano le parece aberrante que el Estado se meta tanto en decisiones que considera privadas.

Ana C. octubre 23, 2010 a las 11:04 am

Martín, el caso sueco es un poco distinto, porque la reducción del Estado de Bienestar que comenzó a principios de los ’90 (te recuerdo que el gasto público bajó en pocos años de 75%-80% del PIB a 50%) tuvo unos tremendos efectos sociales, entre ellos una baja en la tasa de fertilidad. Un poco asustados, los suecos hicieron un experimento con una política de natalidad que hizo que nacieran más chicos, pero sólo durante un tiempo. Las mujeres de la cohorte afectada tuvieron los hijos más rápido, pero la misma cantidad de hijos que hubieran tenido sin esa política.

En realidad, las políticas pro-familia de Escandinavia en raras ocasiones tuvieron como argumento la natalidad. Los argumentos siempre fueron de equidad social, equidad de género, fortalecimiento del mercado de trabajo, etc.

Como te imaginarás, mi reacción a tu primer comentario no fue porque dijiste que estabas de acuerdo, sino porque dijiste que el beneficio era demasiado generoso como para ser óptimo. Primero, no tenemos ni idea de qué es lo óptimo en este caso (bah, yo no la tengo. A lo mejor Guillermo y Leonardo, sí). Segundo, sólo podríamos decir que el beneficio es demasiado generoso si afectara negativamente la oferta de trabajo total o si aumentara la tasa de fertilidad exageradamente por encima de la tasa de reposición. Pero tenemos que reconocer que la oferta de trabajo y la decisión de fertilidad serían extremadamente sensibles si reaccionaran ante una suma de dinero que equivale a un poco menos del 10% del ingreso medio, que ni siquiera es segura y encima la erosiona la inflación. Además, creo que es bastante difícil hacer un estudio sobre eso apenas 10 meses después de la implementación del plan.

Por último, aparte de mis simpatías por el modelo de bienestar socialdemócrata, creo que estudiarlos es de lo más útil. Son los únicos países que llevan más de 50 años experimentando con distintos modelos de políticas sociales y haciendo fine-tuning del EB y no les ha ido tan mal con ello.

Y los aspectos básicos de la vida a los que me refiero son comer, no enfermarse, tener un techo y vestirse. Creo que es un poco fuerte decir que no son los mismos para todos. Lo que varía con el nivel de ingreso de cada país es la calidad de lo que se demanda. Los bengalíes necesitan no enfermarse de malaria. Hay un chiste danés que dice que un sueco es un tipo que considera que si alguien se muere de otra cosa que de muerte natural antes de los 95 años es un problema que el Estado tiene que solucionar.

Muy bueno el cambio de orden en la aparición de los comentarios. Hace mucho más fácil la lectura.

Eduardo octubre 23, 2010 a las 11:19 am

Ana y Martin: me parece que la clave de la discusión que están teniendo es que ustedes buscan distintas cosas con este programa. Martin quiere dar los incentivos mínimos para logras objetivos en educación y salud de los niños. Ana ve una gran necesidad de redistribuir y entonces piensa que las transferencias no son altas. En ese sentido Ana está de acuerdo con Galiani que dijo que una ventaja de estos programas es que las transferencias a los pobres son potencialmente altas, por lo que podrían tener un impacto sustancial en la reducción de la pobreza y la desigualdad.

Martín Gonzalez Eiras octubre 23, 2010 a las 11:31 am

Ana, creo que el intercambio de opiniones que tuvimos estos días me resultó útil. Y ciertamente el modelo escandinavo en muchos aspectos es ilustrativo de lo que podríamos llamar el “deber ser”. Solo que yo trato de incorporar las limitaciones que hay en la Argentina (culturales e institucionales primordialmente), para avanzar a un ritmo que sea sustentable. Sino se corre el riesgo que este programa sea desmantelado de un día para otro por X motivo (un poco como pasa/pasó con el sistema de seguridad social).

Sebastian Galiani octubre 20, 2010 a las 11:04 pm

Guillermo y Leonardo, gracias por su post. Muy interesante. Tengo varios comentarios y preguntas. Empiezo ahora y sigo luego, espero, después de leer su trabajo.

Primero, creo entender en qué sentido ustedes dicen que la AUH es en la práctica universal, pero igual me gustaría clarificarlo. Básicamente, la idea que ustedes tienen es que toda familia donde ninguno de los padres trabajen en el sector formal de la economía y tengan un hijo menor de 18 años podría obtener los beneficios del programa, mientras que los trabajadores formales ya cobraban una asignación por hijo –si no me equivoco, solo la cobran los trabajadores que ganan menos de un monto dado-. ¿Es esto correcto?

¿Cuánto es la asignación por hijo que cobran los trabajadores formales? ¿Qué porcentaje de los trabajadores formales no accede a este beneficio?

Entonces, ustedes afirman que esta universalización de las asignaciones por hijo es un cambio substancial en la política social Argentina. Me gustaría entender mejor porque dicen esto.

Ya he escrito muchas veces que las transferencias condicionadas de fondos (TCF) constituyen una alternativa muy importante para reducir la pobreza en América Latina y que muchos gobiernos de la región deberían implementar un programa de transferencias condicionadas de fondos (ver, por ejemplo, CEDLAS, DT Nro. 88: Reducing Poverty in Latin America and the Caribbean, publicado en este libro http://www.amazon.com/Latin-American-Development-Priorities-Benefits/dp/0521766907/ref=sr_1_4?s=books&ie=UTF8&qid=1287625581&sr=1-4).

En mi opinión, los TCF intentan atacar simultáneamente la pobreza corriente y permanente. Los mismos proveen transferencias para financiar consumo presente sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones, como la inscripción de los niños en las escuelas y el uso regular de los servicios de salud primarios, que estimulan la inversión en capital humano. Las TCF son efectivas y rentables, y al mismo tiempo no generan grandes desincentivos. Las mismas no sólo promueven la acumulación de capital humano de los niños pobres, la cual puede ayudar a escapar de la pobreza durante la adultez, sino que también aumentan el consumo corriente en los hogares pobres. Una ventaja importante de las TCF es que las transferencias a los pobres son potencialmente altas, por lo que podrían tener un impacto sustancial en la reducción de la pobreza y la desigualdad. En cambio, otras intervenciones que son más rentables, en muchos casos transfieren pocos recursos a los pobres, y si bien deseables socialmente, son limitadas en cuanto a su impacto sobre la pobreza.

Dicho esto, dado el diseño de las AUH en Argentina, donde el role de las condicionalidades no es muy importante –y sería bueno reflexionar también sobre esto-, me gustaría entender bien porque creen que este programa es un gran cambio con respecto a programas anteriores tipo Jefes y Jefas de Hogares.

Saludos
SG

Responder

Guillermo Cruces octubre 21, 2010 a las 7:00 pm

Sebas, sigo.
La idea del post era decir que con la AUH cubríamos una parte sustancial de los problemas sociales (los que se remedian con una transferencia de ingresos), y que por eso representaba una oportunidad para una nueva política social – el resto de los prorgamas para los casos que no se solucionan con una transferencia. Pensamos en intervenciones específicas en bolsones de desnutrición, de problemas como el chagas, de vivienda precaria, etc.
Por otra parte, el sistema actual es “universal” dentro de los cánones del barroco argentino tardío: pobres/informales/desempleados tienen AUH, formales hasta 4800 por mes bruto tienen algún nivel de asignación, y formales por encima de ese monto tienen un beneficio implícito mediante la deducción de ganancias por hijo (perdón si los montos no están 100% precisos). Tengo todo embalado así que no me puedo poner a calcularlo, pero Ernesto Kritz tiene un buen análisis de Enero del 2009 (de esas cosas que muchos escribíamos cuando reclamábamos salir de la inmobilidad del Jefes/Familias) donde computa estos beneficios explícitos e implícitos por nivel de ingreso, y a los “gorditos” que ganan más de 5000 no les va tan mal en el monto recibido por hijo:
http://www.selconsultores.com.ar/newsletter/enero-2009.pdf

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German Caruso octubre 22, 2010 a las 2:57 am

Algunas preguntas para quien sepa respondermelas:
Entiendo los beneficios de la AUH en términos distributivos, o al menos asumamos por el momento que la podemos meter en el set de “buenas políticas” dado que tenemos preferencias por la equidad. Ahora, lo que quisiera entender es en equilibrio que significa esta nueva política, es decir, en equilibrio lo que haría el gobierno sería ¿cambiar la forma en la que gasta (i.e. te doy dinero en efectivo pero reduzco el presupuesto en educación por ejemplo) o gastar más con alguna partida extraordinaria?
Me parece relevante este punto para entender como impacta esto en términos de bienestar. Es decir, ok, te doy el efectivo pero ¿te dejo de dar un servicio público que mayormente consuman los pobres o le reduzco la calidad? O sea, dando el primer ejemplo que se me venga a la cabeza ¿reduzco el número de maestros en el colegio de la esquina y hago que los chicos estén más abarrotados en las aulas? ¿Es posible calcular esto? Por ejemplo en base al porcentaje que tenía el año anterior el gobierno asignado para salud, educación, etc y como cambia el presupuesto teniendo en cuenta esta nueva política…
Por otro lado si el gobierno pretende aumentar el gasto, ¿como lo planea financiar? ¿se aclara eso en el decreto? Digo porque si mato a los pobres con el impuesto inflacionario después, entonces tendríamos que al menos mirar bien los números para ver el impacto.
Adicionalmente, la política se vuelve más equitativa si se prevee financiar con un impuesto progresivo por ejemplo, ahí habría que mirar de nuevo esto al momento de “calcular” el monto…
Para concluir mi primer idea, quizás la política es buenísima pero existe al parecer un equilibrio en el cual los pobres metiendo esta política pueden estar peor si no aclaramos como se financia.
Otra duda más “infantil”, ¿Realmente el gobierno tiene un aparato para diferenciar al grupo al que quiere darle el subsidio? Digo, tengo entendido que todavía no pueden tener un sistema para saber si tengo registro en la matanza y al mismo tiempo en capital federal. A priori el hecho de que pueda diferenciar a la gente es una “amenaza no creíble” ¿Existe alguna penalización en caso de que me presente a pedir el subsidio y claramente no me corresponda porque mis padres son empleados en blanco y ganan más de $10.000? Quizás sería interesante si el estado no tiene un buen sistema de monitoreo ¿, al menos ponerle una penalización para que el valor esperado del cheating sea más bajo, ¿Que opinan?
También me suena un poco amplio el set de gente que recibe el subsidio, no digo que no deberían recibirlo todos los hijos de no empleados formales, digo que quizás se puede discriminar un poco más a la gente con otra variable para darle una ayuda más fuerte a los pobres extremos.
Teniendo en cuenta que pareciese que pareciese que hay distintas tasas de inflación en cada región del país y que esta jode mucho a los pobres, ¿se pensó en discriminar por área cuando se planteo el proyecto? ¿sería esto posible?
También, un poco en tono con el comentario de MGE del 20% y las vacunas, ¿por que es esto mejor que dar directamente el servicio público? (por ejemplo darle a los chicos directamente la comida gratis en los colegios para garantizarte de que el chico realmente termina yendo al colegio).
Para terminar y volviendo con el tema de la inflación y los pobres. Imagino que la gran parte de este subsidio va a ir a parar al consumo de alimentos. Si el subsidio es tan expectacular en el monto como en el alcance, ¿esto no aceleraría mucho la inflación en alimentos? ¿cual sería el nivel de repercusión para los pobres? ¿y para la economía en general? (i.e. ¿mas inflación => más altos los salarios en blanco => más desigualdad que antes del subsidio?
Gracias!
Un abrazo desde Illinois.
G

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cristian diciembre 27, 2010 a las 8:41 pm

hola GERMAN: lo que pretendes hacer con el gasto publico o partidas presupuestarias no se puede conseguir a menos que lo decretes o bien hagas votar una nueva ley porque no es como los comercios donde se lleva un libro fiscal unico, aqui cada uno tiene su propio librito y lo hace estirar como mas le conviene, de no ser asi no entenderias como un discapacitado vive con 300$ mensuales, y un plan para vagos (con los que el gobierno compra votos cobra arriba de 1500$) ok.

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Andrés Neumeyer octubre 22, 2010 a las 11:19 am

Leo y Guille,
Bienvenidos a Foco Economico y gracias por su excelente contribución.

Al igual que a Lucas Llach en su blog, me llamá poderosamente la atención la Figura 1 an la que los picos de pobreza e indigencia parecen un espejo de la evolución del producto. Cuando se habla de la erradicación de la pobreza siempre se escucha hablar de políticas sociales como la AUH, los planes jafas y jefes y del efecto derrame de la evolución macroeconómica. En ese sentido, considerando que el ingreso (especialmente en la parte inferior de la distribucion) es salario real x horas trabajadas + transferencias, seria interesante para una entrada futura descomponer la evolución del ingreso medio por decil en los efectos de cambios en el salario real, cambios en el empleo y cambios en las transferencias. Eso nos daría una mejor idea acerca del la importancia de la asistencia social en la evolución de la pobreza. De la entrada de Uds no queda claro cual es el vínculo entre el gráfico y la AUH.

En relación a mi entrada del domingo (Metas fiscales para la estabilidad y el crecimiento la figuras 1 y 2 de la entrada de Uds muestran la importancia de la estabilidad macroeconómica y el crecimiento para los sectores mas vulnerables de la población. Recuerdo que Leo presento en la UTDT cuando le hicimos el homenaje a Alfredo Canavese gráficos parecidos pero con series mas largas que empezaban en los 80. Estaría bueno agregarlas a 1000 palabras para reforzar el punto que los períodos de caos macroeconomico y fiscal son malos para los pobres.

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Sebastian Galiani octubre 22, 2010 a las 7:25 pm

A mí no resulta sorprendente la alta asociación entre pobreza y producto per cápita. Wodon (2000) estimo, utilizando datos de panel para 12 países de América Latina, una elasticidad-ingreso de la pobreza muy cercana a -1 (un poco mayor en valor absoluto). Para tener una idea, si el producto per cápita creciese 4% por año, la pobreza caería a la mitad en 10 años. Por ejemplo, Chile creció en promedio por arriba del 5% per año entre 1987 y 1998 y la tasa de pobreza se redujo en 60% aproximadamente.

Wodon, Q. (2000): ―Poverty and Policy in Latin America and the Caribbean‖, Report Nº 467, The World Bank.

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Andrés Neumeyer octubre 22, 2010 a las 10:44 pm

Gracias , Sebas, super interesante el dato. La tasa de crecimiento media de la Argentina 2003-2010 es algo más del 7.5% anual. La misma cuenta que hiciste paa Chile diria que como Argentina en ese período crecio mas o menos el 50% la pobreza debería haber caído a la mitad. Exactamente lo que muestra la linea roja de la figura 1 de la entrada de Leo y Guille.

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cristian diciembre 27, 2010 a las 9:02 pm

con respecto a tu pregunta 1° tenes que saber algo que no ninguna ciencia es simple logica, para argentina-chile etc. se pusieron en marcha dos planes economicos para pagar la deuda externa; el plan PHILIP y el plan MARSHAL, ahora tenes que averiguar cual es el que nos dieron o nuestras luminarias escogieron para nosotros no poder salir y tener que depender siempre de uno u otro pais y asi dejarlo traer empresas al nuestro y asi quedando ARGENTINA siempre expuesta a que cualquiera venga y robe por gusto nomas…

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Rodolfo octubre 22, 2010 a las 5:16 pm

Muy bueno el blog y excelente el trabajo. Coincido con que es una medida histórica, aunque obviamente mejorable. Dos comentarios:
Como destaca el documento y Andrés N en su comentario, la relación crecimiento – reducción de pobreza es (casi) perfecta. Asimismo, un programa que transfiera fondos de estas dimensiones provoca grandes efecto en la pobreza y la desigualdad. Bienvenido. Sin embargo, creo que a veces nos confundimos el instrumento con el concepto (esto ciertamente me pasa a mi). Medimos pobreza con ingreso, ignorando variables importantes como educación, salud, movilidad social, capital social, etc. Es lógico hacerlo así, dado que una medición tan ambiciosa es virtualmente imposible. De todos modos, un transferencia de este tipo mejora el ingreso (el instrumento), pero que ocurre con el resto? El mayor ingreso puede tener efectos en las otras dimensiones de la pobreza, pero probablemente sea más limitado. Entonces, creo que los efectos en la reducción de la pobreza están sobre estimados (no así los efectos en la reducción de la pobreza por ingreso). No es una crítica metodológica, sino más bien una invitación a pensar en los conceptos. A la hora de pensar a calidad de vida y en el modo en que las personas interactúan en la sociedad, no es lo mismo.
Dos, creo que la medida podría implicar ‘el inicio de una verdadera política social’ siendo que por primera vez contamos con una transferencia (cuasi) universal y generosa. Las condicionalidades, que mostraron su éxito en muchos programas de transferencias condicionadas en América Latina, sirven, pero nos alejan del concepto de universalidad. Habrá que decidir si orientarse hacia un programa con derechos para todas las familias con hijos, o hacia una transferencia condicionada. Preferiría lo primero, y pregunto si alguien conoce sobre programas ‘universales’ (o digamos no means-tested) condicionados(¿?). Finalmente, es paradójico que en UK se esté dando de baja el Child Benefit que aquí estamos impulsando (es una invitación para entender los efectos de political economy que hay detrás de esta medida).
Gracias.
R.

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Andrés Neumeyer octubre 22, 2010 a las 5:56 pm

Coinicido en que sería interesante saber cual es el efecto de estas transferencias sobre los logros educativos de los hijos de hogares pobres. Sabemos algo al respecto de las experiencias de otros países? Seguro que Guille, Leo o Sebastian tienen la respuesta.

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Sebastian Galiani octubre 24, 2010 a las 11:59 am

Tiempos Modernos:

Interesante ver como la discusión no se da solo en el blog sino en otros ámbitos como Facebook (reproducida con autorización):

H: Es algo pero ni cerca una solución. No se incluye a las personas dándole plata sino oportunidades. Siguen estando marginados. Además, solo el 20% se ata a las vacunaciones, asistencia al colegio, etc.
Mariano (amigo de SG en Facebook): Te puedo gustar o no, pero es un camino. Y, empíricamente, se ve que la cosa está mejor. Por supuesto que no se integra solamente a la gente dándole plata. Pero no podes negar que si se reduce lisa y llanamente la indigencia y/o pobreza, se… incrementa per se las oportunidades (habría que ver el tema de la matriculación de chicos en la secundaria, creo que sería un buen proxy para incrementos de oportunidades). Sobre el tema de solo el 20%: no estoy de acuerdo. ¿Qué mayor incentivo que darles plata por hacer lo que deberían hacer gratis? ¿Hay evidencia empírica de que eso sea así como vos lo decís?
H: La pobreza le conviene a cualquier gobierno. Por lo tanto, un plan que ratifique la pobreza y los haga dependientes de recibir plata de alguien no les genera independencia ni los saca de la marginalidad. ¿Qué va a pasar con esas familias cuando los hijos crezcan? Los padres se van a quedar sin el subsidio y sin trabajo (porque el que tenía un kiosco antes de recibir el subsidio, ni loco sigue rompiéndose ya que le vinieron de arriba 1000 mangos) y los hijos van a venir de familiar pobres y de escuelas que no educan sino que hacen lo que pueden (así es el sistema argentino actual) = futuro poco favorable. El plan es un parche pero no es una solución de fondo.
Mariano: Otra vez nico lo mismo. Lo tuyo son apreciaciones válidas como cualquier opinión; si bien tienen mucho sentido común, necesitan validación fáctica. Respeto tu punto de vista, pero no lo comparto. Para mí este plan sirve, y mucho. Time will …tell si logra resultados en términos de reducción de pobreza, pero por lo que parece lo está haciendo. Discutir por la calidad de “tipos” de reducción de pobreza me parece a mí que es otra historia, más compleja.
Y lo que la pobreza conviene a cualquier gobierno no estoy de acuerdo. Una visión demasiado peronista del mundo, que no es así. Con esa idea, no habría crecido ningún país en los últimos doscientos años, cosa que no es así.
H: Es cierto. Son distintas formas de ver un problema y su solución.

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Sebastian Galiani octubre 24, 2010 a las 8:59 pm

Después de leer el artículo de Guille y Leo, y seguir el debate en el blog, creo que la AUH tiene potencial para ser un primer programa que, complementado con otros, ayude a mejorar la distribución del ingreso y reducir la pobreza en Argentina.

Respecto a las condicionalidades, me parece que habría que focalizarse en intervenciones de edad temprana, que serían parte de una política social integrada. Estas no sólo son más costo efectivas que otras intervenciones posteriores en el ciclo de vida de los individuos, sino que son muy importantes a la hora de promover la igualdad de oportunidades en la sociedad.

Respecto a los posibles impactos en el mercado laboral, claramente es un tema complejo. Es cierto que un programa universal debería minimizar los efectos distorsivos en el mercado laboral, pero es cierto que reducen también el atractivo de los trabajos formales. Tanto esta cuestión, como los efectos sobre retención escolar en la escuela media deberían ser rigurosamente evaluados.

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Juan M. Sanchez noviembre 7, 2010 a las 11:51 pm

Un gusto leer el articulo y los comentarios. Saludos a Leo y a la gente de la UNLP.

Creo que alguien lo pregunto mas arriba, pero a mi me pareceria interesante computar otra medida de pobreza que no tenga en cuenta las transferencias (AUH en este caso). Ojo que no digo que no es importante saber cuanta gente no tiene para comer, etc. Es importantisimo. Pero tambien me parece bueno saber cuantos pueden ganarse lo sufieciente como para comer.

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cristian diciembre 27, 2010 a las 5:34 pm

disculpen-me uds. por ser tan ignorante pero hay modelos que no consigo digerir, desde cuando hay pagarle a un pibe para estudiar si esa es su única responsabilidad, o ya no se acuerdan de amado boudou nuestro ministro de economía y alumno (porque formaba parte de las luminarias que asesoraban a cavallo), ya sabemos de mano de quien viene y que por eso no puede ser nada bueno a menos que lo comparen con los 300$ que cobra un discapacitado…

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Martin Artaza enero 21, 2011 a las 3:56 pm

Leí el informe y toda la discusión y no puede evitar escribir para felicitarlos , hace tiempo que buscaba una opinión objetiva del programa.
Gracias.
Artaza Saade, Sebastián Martín.

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Catalina febrero 21, 2011 a las 6:17 pm

No debería comentar, pero Cristian, por favor vuelve a leer todas las entradas y los estudios sobre el tema en América Latina y el mundo!. No se trata de pagarle a los chicos para que estudien, es un comentario de lo más plano e ignorante que he podido leer del tema (en un blog de esta categoría). Se trata de aumentar las condiciones de posibilidad e igualdad para todos los chicos de Argentina (ojo, que de todas formas yo considero obviamente que todavía no es suficiente, pero si representa un avance la AUH), pasa por un tema de derechos!.

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