La Asignación Universal por Hijo: ¿el inicio de una verdadera política social?

by Guillermo Cruces on 20 octubre, 2010 · 31 comments

El programa

Este post discute algunas de las consecuencias y perspectivas del programa de asignaciones universales por hijo (AUH) para el futuro de la política social en el país.

Presentamos sólo un resumen de resultados sobre el impacto distributivo del programa, su costo y su cobertura, basado en el Documento de trabajo CEDLAS N. 102, que pertenece a un conjunto de trabajos similares publicados recientemente. La falta de información detallada sobre la AUH generó una cottage industry de estimaciones, que por basarse en las mismas encuestas y las mismas (imprecisas y limitadas) proyecciones de cobertura dieron resultados muy similares (con la excepción, por supuesto, de quienes por elección o por fuerza usaron los datos de inflación oficial para los cómputos de pobreza). El resumen de estos impactos se presenta en los dos gráficos al pie (ver el documento completo para más detalles) – pero en breve, esperamos que la AUH tenga un efecto significativo en la desigualdad y en la pobreza, y especialmente en los niveles de pobreza extrema de los niños, a un costo de entre 5 y 11 mil millones de pesos anuales.

El programa, que plantea la extensión de las asignaciones familiares que tradicionalmente recibían los trabajadores formales a hijos de desocupados y trabajadores informales, fue implementado en octubre de 2009 y desplegado en tiempo record por la ANSES. Como de costumbre, la Argentina te da sorpresas: la medida, reclamada en distintas formas desde hacía tiempo por sectores de la sociedad civil en base a la persistencia de la pobreza en el período de crecimiento 2003-2008, marcó un giro positivo en la política social desarrollada por el gobierno nacional hasta ese momento, basada en una perspectiva de programas fragmentados y desconectados. De hecho, la versión implementada por el gobierno nacional, aún con sus limitaciones, la transforma en una de las políticas sociales más generosas en términos de su beneficio y una de las de mayor cobertura en toda América Latina.

La nueva Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) establece que cada familia cuyos integrantes no tengan un trabajo en blanco recibe 180 pesos mensuales por niño menor a 18 años – se dispuso recientemente de un aumento de este monto. Se trata, al menos por su magnitud presupuestaria, de la decisión de política social más trascendente en mucho tiempo. La asignación se paga en un 80% todos los meses y el 20% restante se abona cuando se presenta la documentación de vacunación y control sanitario para los menores de cuatro años, y la acreditación de concurrencia al colegio a partir de los 5 años. Se estipula además un pago de $ 720 por hijo con discapacidad. Por limitarse a grupos familiares cuyos jefes o jefas se encuentran desocupados o se desempeñan en la economía informal, y a alumnos de escuelas públicas, entre otros requisitos, el programa no parece a priori universal. En la práctica, sin embargo, es probable que virtualmente toda la población menor de 18 años quede cubierta por este beneficio.  En primer lugar, ciertos huecos en el decreto seguramente serán cubiertos a la hora de la reglamentación o del probable tratamiento legislativo, incluyendo, por ejemplo, a hijos de monotributistas que no superen un cierto monto de ingresos. En segundo lugar, la limitación del beneficio a los informales con ingresos inferiores al salario mínimo es impracticable. Si bien el programa de asignaciones no es realmente universal, en gran medida en la práctica universaliza la ayuda social a los menores de edad. Sin duda, resulta preferible promulgar un sistema más abarcativo, transparente y ordenado, dirección en la que podría avanzar el Congreso Nacional o futuros gobiernos. Sin embargo, las consecuencias en términos de alcance y universalización de la cobertura no van a ser significativamente diferentes de las derivadas del sistema recientemente promulgado.

 

¿Qué implica la AUH para el futuro de la política social en el país?

En primer lugar, la discusión entre políticas focalizadas y universales parece haber sido zanjada de hecho – las asignaciones formales (y los ajustes en los topes de ganancias) más la AUH implican haber optado por una cuasi universalidad. En segundo lugar, existe un amplio debate sobre el condicionamiento de los beneficios, y en este sentido la condicionalidad de solo parte del beneficio de la AUH implica un compromiso razonable. Sin embargo, por nociones mínimas de equidad parece razonable extender los controles a los beneficiarios del sistema de asignaciones formal, en particular para los joven en edad de educación secundaria.

Otro punto importante es el de la sustentabilidad del programa y el ajuste de sus montos. Más allá de la discusión del origen de los fondos (FGS, presupuesto, etc.), la falta de una ley del Congreso y de un mecanismo de ajuste automático de los montos son indicios de una precariedad institucional que puede atentar contra el programa en sí en el futuro, o contra su relevancia – puede fácilmente ser licuado por inflación.

Por otra parte, la falta de un requisito legal al respecto y la premura con la que se la estableció e implementó implican que la AUH carece de una estructura de evaluación de impacto. Esta situación dio lugar a episodios penosos como las afirmaciones sobre el impacto (matemáticamente imposible) del programa en las tasas de asistencia escolar. El establecimiento de una estructura de evaluación de impacto independiente (no por universidades elegidas a dedo por un ministro) le daría legitimidad al programa.

Argumentamos, sin embargo, que el mayor beneficio que traerá la AUH para la política social será el de liberar a los Ministerios del área (tanto nacional como provinciales) del sinfín de programas similares y superpuestos de la actualidad – Jefes, Familias, Seguro de Capacitación, y planes provinciales. La asignación universal, propiamente establecida por ley, permitirá un redireccionamiento de los recursos – tanto administrativos como presupuestarios – para ser invertidos en políticas sociales específicas, en aquellos problemas que no pueden ser solucionados simplemente mediante transferencias de ingreso. La AUH apunta al grueso de los problemas sociales de la población – y deberán complementarse con el avance en áreas prioritarias a establecerse a nivel nacional y regional – por ejemplo, combate a la desnutrición, vivienda e intervenciones específicas de salud, entre muchas otras.

Por supuesto, esperamos que haya divergencias sustanciales con respecto a nuestra opinión sobre los temas discutidos, y también sobre los que no tocamos – por ejemplo, sobre los incentivos a la participación laboral y a la conformación familiar, entre otros. Esa es la ventaja de este Foro – seguimos la discusión en los comentarios.

Figura 1. Pobreza e Indigencia

Figura 1. Pobreza e Indigencia

Figura 2. Coeficiente de Gini

Figura 2. Coeficiente de Gini

{ 31 comments… read them below or add one }

Leave a Comment

Previous post:

Next post: