Metas fiscales para la estabilidad y el crecimiento

A unos días del veto presidencial a la ley de aumento de jubilaciones al 82% móvil en defensa de la solidez fiscal del estado argentino, mientras el congreso discute proyectos para eliminar las retenciones a las exportaciones y subir el mínimo no imponible del impuesto a las ganancias es pertinente reflexionar sobre la política fiscal de nuestro país.

En las líneas que siguen voy a tratar de defender la idea que nuestro país puede beneficiarse mucho de mantener una política de superávits fiscales consistentes tal como la que se viene implementando desde 2002. Es decir, tener como meta una política de desendeudamiento y acumulación de activos en la que el presupuesto del gobierno sea superavitario sobre períodos largos de tiempo.

Los argumentos a favor de la propuesta son dos: (a) una política de desendeudamiento eliminaría una de las grandes fuentes de inestabilidad económica de las últimas dos décadas. (b) hay evidencia internacional que sugiere que los países emergentes con superávits fiscales crecen más.

Si miramos la economia Argentina en las últimas décadas podemos apreciar dos grandes contracciones, una en 1990 y la otra en 2001. No me atrevo a decir que el origen de ambas crisis fue exclusivamente fiscal, pero sin duda las crisis hubiesen sido mucho más moderadas si nuestro gobierno hubiese seguido políticas fiscales sin déficits. La hiperinflación de 1990 no hubiese ocurrido si el gobierno hubiese tenido un superávit fiscal y no hubiese habido deuda pública. Lo mismo puede decirse de la crisis de 2001.

 

Gráfico 1. El costo de la irresponsabilidad fiscal.

Gráfico 1. El costo de la irresponsabilidad fiscal.  En el panel superior el PBI real de Argentina entre 1970 y 2009 y la tendencia tomada con el filtro de Hodrick y Prescott. En el panel inferior el desvío porcentual del producto de su tendencia.  Fuente: Indec.

 

El gráfico 1, muestra en el panel superior el producto y su tendencia (tomada con el filtro de Hodrick y Prescott-HP) y en el panel inferior el desvío porcentual del producto de su tendencia. El área más oscura del panel inferior nos muestra que mientras el producto estuvo por debajo de su tendencia perdimos el 25% del producto durante la crisis de 1990 y el 41% del producto durante la de 2001. Esta es una medida conservadora ya que el método de remover la tendencia (HP) modera la magnitud de las recesiones. Si tomásemos las desviaciones de una tendencia lineal, el costo sería aún mayor. Una segunda manera de calcular el costo sería pensar en lo que podría haber sido el producto interpolando el producto de los picos antes y después de la recesión. Este método elevaría el costo a 46% de PBI para la crisis de 1990 y a 104% para la crisis de 2001. La pérdida de ingresos del primer método, pero con respecto a una tendencia lineal arroja  resultados similares (alrededor de medio producto para la recesión del 90 y un producto para la recesión del 2001). Resumiendo, la pérdida de ingresos que emana de la últimas dos crisis fiscales serias que tuvimos puede estimarse en 65% del producto y podría llegar hasta un PBI y medio. Es difícil pensar en políticas públicas malas que tengan un costo más elevado que estos números.

Puede ser que estos números estén sobre-estimados debido a aspectos no fiscales de las crisis.  Sin embargo hay pocos casos en el mundo de contracciones económicas tan violentas. Cuesta separar la crisis de 1990 de la hiperinflación y a esta de la monetización de déficits. También cuesta separar la virulencia de la crisis de 2001 del default sobre la deuda y de sus consecuencias para el sistema financiero.

Grafico 2. Crecimiento y acumulacion de activos públicos externos.

Grafico 2. Crecimiento y acumulacion de activos públicos externos.Tasa de crecimiento annual promedio relativa a EEUU contra el cambio en el cociente entre activos públicos externos netos y PBI entre 1970 y 2004. Los activos externos netos son reservas internacionales (menos oro)  menos deuda publica y deuda públicamente garantizada del World Development Indicators (World Bank). PBI real per cápita es en moneda local constante de WDI. La muestra incluye países con un PBI en 1970 menor o igual a 10,000 dólares EEUU de 2000. Fuente: Aguiar y Amador, Quarterly Journal of Economics, 2011

El segundo argumento viene de un trabajo de Mark Aguiar y Manuel Amador, Growth in the Shadow of Expropriation, (a publicarse en el Quarterly Journal of Economics).  En el gráfico 2 observamos el crecimiento del ingreso per cápita de cada pais (neto del crecimiento per capita de EEUU) en el eje vertical y el cambio en los activos públicos externos netos entre 1970 y 2004 (expresado en unidades de deficit anual promedio en relacion al PBI) para paises con un ingreso per capita menor a USD 10,000 (medido en dólares de 2000). Se ve claramente una correlación positiva entre la acumulación de activos externos públicos por parte del país y el crecimiento relativo al de USA. Esto no ocurre para los países desarrollados. Vale la pena observar que casi todos los países con crecimiento promedio mayor que EEUU acumularon activos externos entre 1970 y 1994 y que sólo dos países que acumularon activos externos perdieron posiciones respecto a EEUU. Argentina se encuentra entre los países que acumularon deuda y crecieron menos que EEUU.

Aguiar y Amador explican esta correlación suponiendo que en los países pobres hay debilidades institucionales que hacen que el gobierno no se pueda comprometer a nunca hacer default sobre su deuda o a nunca gravar excesivamente el ingreso generado por el capital.  En su modelo altos niveles de deuda generan incentivos para que el gobierno expropie el capital, por ende desincentiva su acumulación, lo cual genera un crecimiento más lento. En países en los que el sector público acumula activos (China es un ejemplo en su trabajo) la tentación de gravar el capital desaparece y la acumulación del mismo es más veloz.

Una debilidad del trabajo de Aguiar y Amador es que las diferencias entre las tasas de crecimiento de los países están explicadas por cambios en la productividad total de los factores. De hecho en Gourinchas y Jeanne (2009) hay un gráfico parecido al gráfico 2 nuestro en el que en el eje vertical ellos ponen el crecimiento promedio de la productividad total de los factores (PTF). Para que el modelo de Aguiar y Amador sea empíricamente valido deberíamos encontrar una conexión entre el crecimiento de la PTF y la acumulación de capital. Ello es posible si creemos que la acumulación de capital está asociada a la acumulación de otros factores complementarios como capital humano y organizacional que no fueron tomados en cuenta por Gourinchas y Jeanne al calcular la PTF.

La experiencia de 1990 en la cual licuamos deuda pública con inflación y el default de 2002 sugieren que el supuesto clave de Aguiar y Amador sobre falta de compromiso se aplica a la Argentina. El análisis del comienzo de la entrada sugiere que estos acontecimientos fueron sumamente costosos. Esta percepción acerca de los beneficios de políticas fiscales prudentes para la estabilidad y el crecimiento es compartida por muchos economistas argentinos.

Ojala que nuestros gobernantes logren generar los consensos necesarios para tener presupuestos con superávits modestos por un largo tiempo. El debate sobre el financiamiento del 82% móvil a los jubilados es una buena oportunidad para construir este consenso.

Referencias:

Mark Aguiar y Manuel Amador (2011),  Growth in the Shadow of Expropriation, Quarterly Journal of Economics

Pierre Olivier Gourinchas y Olivier Jeanne (2009), Capital Flows to Developing Countries: The Allocation Puzzle, NBER WP 13602.

14 Comments

  1. Tomas Vergara says:

    Muy buen articulo Andy.
    ¿Crees que la situación de Grecia (u otros de los PIIGS) hoy es similar a la que describís de Argentina y por lo tanto la austeridad fiscal es la receta que deberían seguir para impulsar su crecimiento?
    ¿O hay acaso diferencias sustanciales que invalidan esta comparación?

    Saludos y felicitaciones por el blog

  2. Suena interesante, aunque el grafico dos podria deberse a la causalidad inversa (mas crecimiento lleva a mas acumulacion de activos externos).

    Los argentinos no somos buenos en cumplir reglas, pero quiza deberiamos tener una regla que, basada en un supuesto de crecimiento promedio y en un path de desendeudamiento razonable, fije un “target” de superavit fiscal, quiza algo mas exigente en tiempos de “vacas gordas”. Cierto es que la “optimal fiscal policy” para Argentina tendra que incorporar componentes vernaculos (i.e. tener en cuenta el lack of commitment)

    Por otro lado, hay que tener en cuenta que hoy en dia tenes parte del “desendeudamiento” viniendo por deuda que se actualiza por inflacion INDEC (un default “a cuentagotas”).

    Un ultimo punto a tener en cuenta es discutir en serio las prioridades del Gasto. G no es homogeneo y la calidad (o la productividad de cierto tipo de gasto es mejor que otro tipo de gasto). En este sentido, esto linkea tu comentario con la linea de research que propone una evaluacion de las politicas publicas via estudios micro (por ejemplo, ver si las laptop por alumno son “efectivas” o no). De alguna manera, cuando hablamos de Macro, tambien hablamos de Micro, solo que con una sumatoria.

    • Sebastian Galiani says:

      Por supuesto, es siempre muy difícil, y prácticamente imposible sin un cuasi-experimento, establecer la dirección de causalidad entre variables asociadas utilizando datos observacionales.

  3. Andrés Neumeyer says:

    Carlos, Sebastian y Tomás, muchas gracias por sus comentarios.

    Carlos, tal como decis, la idea de la entrada es justamente tener como meta llegar en un período razonable de tiempo (largo) a un nivel de activos netos que elimine el “riesgo país” y la tentación de gravar el capital.

    Con respecto al tema de causalidad, efectivamente lo que vemos en los datos es una correlación. La dirección de causalidad viene de la teoría. Aguiar y Amador ofrecen una teoría que explica la dirección de causalidad de la política fiscal al crecimiento. La causalidad inversa es algo más problemática a mi juicio. En un modelo en el cual el gobierno quiera suavizar su consumo, una alta tasa de crecimiento del ingreso lo llevaría a acumular deudas no activos. Esto es muy parecido al “allocation puzzle” de Olvier y Jeanne mencionado en mi entrada, en el cual sorprende que el capital fluya hacia afuera de los países con tasas de crecimiento de la PTF altas y no hacía adentro.

    Con respecto a tu comentario relacionando mi entrada con la de Sebastian del domingo pasado coincido plenamente. Una restricción efectiva de recursos naturalmente lleva a la necesidad de administrar la escasez y evaluar el retorno social de usos alternativos de los mismos.

    Finalmente, Tomás, la idea de la propuesta es justamente tratar de evitar situaciones como las de los PIGS ahora o la de Argentina en 1998.

    • Sebastian Galiani says:

      Me parece que hay varias cuestiones importantes en esta discusión. Por un lado, la importancia que tiene la solvencia del estado en la economía. Totalmente de acuerdo.

      Por otro, la cuestión de la eficiencia del gasto. Sin dudas, acá hay mucha tela para cortar. Pero no es solo una cuestión de eficiencia. También la equidad del gasto debe ser considerada. Una cuestión que no me convence es la seguridad de muchos economistas sobre la imposibilidad de cumplir con el 82% móvil –más allá que este número no tenga una justificación solida por detrás. Y mucho menos si estos antes estuvieron promoviendo hacer pozos y taparlos …

      Lo que creo debemos decir es que (a) no se puede subir el gasto en 2 puntos del producto sin financiamiento, pero sí se puede reasignar el gasto, aunque quizás no inmediatamente, para hacer frente a una asignación distinta decidida por el Congreso de la Nación; (b) el sistema de jubilaciones y pensiones tiene problemas estructurales que debemos discutir y resolver.

      Finalmente, y en un plano muy menor, por supuesto, un modelo es un instrumento muy útil para interpretar la dirección de causalidad de los datos –y no tiene por qué haber una sola dirección de causalidad- pero no implica un instrumento de identificación de la misma.

      • Andy, tenes razon que la causalidad inversa tiene problemas (de growth a asset accum). Yo estaba pensando solo en el caso de un pais que tenga un aumento transitorio en la tasa de crecimiento, en donde ahi estaria el incentivo a ahorrar (bajo cierta configuracion de parametros).

  4. andy,

    creo que acá el problema de causalidad es clave. la idea de que tanto la crisis de 1989 como la de 2001 son ante todo fiscales es una de las posiciones posibles en una larga discusión. por supuesto, si decís: “con deuda cero argentina no tenía default” o “sin déficit no habría habido hiperinflación” es casi tautológico (aunque insisto en el “casi”: podría haber habido una crisis de deuda privada que terminaba en una gran presión para salvataje público; algo de eso tuvo el 81-82).

    Lo interesante es intentar descubrir por qué un país que a mediados de los 90s tenía una tasa de endeudamiento no anormal y un déficit público menor que la mayoría de los países del mundo tuvo la crisis que tuvo. ¿Por qué subía el riesgo país con el Tequila más en la Argentina que en otros lados? ¿Por qué subió mucho con la devaluación del real? El empeoramiento de la situación fiscal tiene mucho que ver con caída/estancamiento de ingresos, y como bien apunta tu comentarista –si lo querés poner en bellos términos intertemporales– quizás querías “suavizar tu consumo” y por lo tanto no bajaste proporcionalmente el gasto; o quizás no tenías la menor idea de si era permanente o temporario; o quizás sabías que podía ser permanente pero el costo político era impagable; o quizás pensabas (equivocadamente desde tu punto de vista, supongo, pero podría haber sido así) que un ajuste fiscal en medio de una recesión la agudizaba, de modo que no quisiste ajustar tanto y rezaste un poco. Pero en todos estos argumentos es la crisis económica la que da el empujón clave al problema fiscal, y no al revés.

    En fin, me parece una interpretación extremadamente naive de la crisis de 2001. Y con esto quiero decir que no estás “explicando” nada. Explicar para mí quiere decir por qué llegaste del 97 (donde estabas bien en cualquier medida fiscal y de crecimiento) al 2001 (donde estabas pésimo en ambas). Si la respuesta es: “somos muy gastadores” no se entiende por qué estábamos bien en el 97, salvo que digas “hasta ese entonces nos prestaban”, pero entonces de nuevo habría que explicar por qué de repente dejaron de prestarnos. Si la respuesta es “nos volvimos gastadores en el 98-99-2000-2001”, dejame decir que es poco creíble.

    En fin, da para largo.

    • Andrés Neumeyer says:

      Lucas, muchas gracias por los comentarios. La idea subyacente a esta propuesta de política fiscal es que los argentinos tenemos que tomarnos muy en serio los problemas de credibilidad, consistencia temporal o sostenibilidad de las políticas públicas. La falta de credibilidad es una distorsión que tenemos que tener en cuenta al diseñar políticas. Mi recomendación no es hacer ajustes fiscales en el medio de una recesión, sino tener una política fiscal que apunta a tener dentro de 30 años deuda cero o un nivel modesto de activos en manos del gobierno. Esto implica tener en promedio, por las próximas décadas pequeños superavits fiscales. La idea es contrarestar la distorsión de la falta de credibilidad eliminando la deuda pública.

      La pregunta que haces acerca de la hiperinflación, de la crisis del 2001 y del tequila es muy buena. Por que tuvimos la crisis que tuvimos en 2001 si la situación fiscal no era tan mala? Mi visión es que estabamos ante una situación de equilibrios multiples originada por la deuda y la falta de capacidad de compromiso de nuestro gobierno. Como en muchos temas relacionados a la economía argentina, mi comprensión de los mismos viene (sin hacerlo responsable de mis errores) de Guillermo Calvo. En Servicing the Public Debt: The Role of Expectations (AER, 1988) Guillermo muestra como un gobierno que no puede comprometerse a seguir determinadas políticas termina como nosotros en el 2001. La idea es muy simple. Si la gente piensa que el gobierno va a hacer default, el riesgo país es alto, y si el gobierno no hace default tiene que pagar una tasa de interes ex-post tan alta que termina en una situación en la que es óptimo hacer default. Como toda buena teoría, lo interesante es que Guillermo lo escribió para entender porque teníamos tanta inflación en los 80s, no para el default del 2001. En los 80s, cuando casi todos los depositos bancarios eran deuda pública sobre los que el gobierno pagaba intereses a través del banco central el mismo problema afectaba a nuestra deuda. Cambia riesgo país por altas expectativas de inflación y tasas de interés nominales altas y la lógica es idéntica. Este problema es lo que llevó a Domingo Cavallo y a Roque Fernandez a diseñar el plan Bonex.

      Nota, además, que como vos bien decis el precio de los títulos públicos argentinos amplifica fluctuaciones en las tasas de interés internacionales y en las de otros países de la región como en tu ejemplo del tequila. Esto, a mi entender, tiene que ver con problemas de falta de credibilidad del tipo que mencione antes. De implementarse mi recomendación, el riesgo país desaparecería. Esto no es menor, porque gran parte de la volatilidad del producto en Argentina esta asociada a fluctuaciones en el riesgo país (ver, Neumeyer_Perri, Business cycles in emerging economies: the role of interest rates, JME 2005). No creo que haya política fiscal mas anticiclíca en Argentina que una que elimine el riesgo país. Además, como el riesgo país es contracíclico, eliminarlo, tambien contribuiría a reducir la volatilidad del consumo (que en Argentina es más volátil que el ingreso) y lo pro-ciclicalidad de la política fiscal (ahorrar más cuando la tasa de interés es alta y hay recesión).

      En síntesis, sin deuda pública y sin deficits, muchas de las calamidades económicas que sufrimos en los último 30 años, que nos costaron carísimas no hubiesen ocurrido.

      Una crítica válida a la propuesta es que la misma puede sufrir del mismo problema de consistencia temporal. Una vez que el estado argentino tenga activos y una gran reputación un gobiermo puede tener incentivos enormes a gastarse los activos, endeudar al país y volver a la situación actual. Esta en nosotros tratar de generar el consenso social necesario para sostener esta política en el tiempo.

      • Mariano Kulish says:

        Estoy de acuerdo con lo que decis. El problema es que no hay una verdadera discusion de ideas. En otras palabras, no creo que el tema sea que los que hacen politica economica estan en desacuerdo con estos argumentos, sino que parecen responder a otros intereses. Como se hace para crear instituciones que lleven a cabo estas politicas? Por donde se empieza?

  5. Me parece que el comentario de Lucas es muy marginal. El post de Neumeyer no es sobre las causas de la crisis de 2001-2002, sino sobre cómo debe ser la política fiscal de un gobierno responsable.

    El argumento que hace Lucas para la crisis de 2001 ni siquiera es totalmente correcto. Es cierto que parte del déficit es siempre endógeno, y que así lo fue hacia fines de la convertibilidad. Pero ese no es el punto.

    Además, los déficits fiscales en América Latina no captan bien la política fiscal. En los 90, la deuda pública creció mucho más que lo que fueron los déficits acumulados –al igual que ahora, los déficits fiscales no reflejan bien la política fiscal de los Kirchner.

    Dejando todo esto de lado, el post de Neumeyer es sobre cuál debe ser la política fiscal del gobierno argentino. Para mí dice lo siguiente: El gobierno debe buscar la solvencia fiscal pues sino, en promedio, los costos económicos de no hacerlo son altísimos. Yo estoy totalmente de acuerdo con esto, y no me parece trivial (especialmente hoy que hay muchos economistas y bloggers recomendándole políticas Keynesianas a gobiernos insolventes, lo cual es un gran error de política).

    • Sebastian Galiani says:

      Pablo, estoy de acuerdo con vos. Durante la crisis económica mundial de 2008-2009 escribí:

      “Los agentes económicos desean reducir la volatilidad de su gasto agregado. El gobierno puede contribuir con ello si lleva adelante una política fiscal contra-cíclica. Lamentablemente, la mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo no hacen esto. Sin embargo, desde 2001, la política fiscal chilena se ha guiado por una regla de balance estructural. El balance estructural del sector público refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y si los precios del cobre y del molibdeno fuesen los de mediano plazo (ambas condiciones, claramente, no siempre pueden definirse sin gran incertidumbre). La regla de balance estructural establece que el nivel de gasto público en cada período depende de los ingresos estructurales o permanentes del Fisco. De esta forma se busca aislar las decisiones de gasto público de los vaivenes del ciclo económico y de las fluctuaciones de los precios del cobre y del molibdeno.”

      Yo desearía que Argentina también tuviese una regla fiscal de esta naturaleza.

      “Es interesante, sin embargo, contrastar la política fiscal chilena con la política fiscal argentina, la cual ha sido, desde el 2005, notablemente expansiva. Nótese que en Argentina, hasta los subsidios al consumo de servicios públicos, que de por sí eran irracionales, terminaron siendo pro-cíclicos. Si hubiésemos seguido una política de balance estructural como la chilena, entre 2005 y 2007 hubiésemos ahorrado aproximadamente entre 5 a 6% del PBI (ver Economista Serial Crónico, 24 de Noviembre de 2008). Si hoy dispusiésemos de ese ahorro en un fondo de estabilización, otro sería el escenario económico y político del país. Lamentablemente, no lo hicimos, y hoy enfrentamos la crisis financiera internacional sin instrumentos de estabilización económica, y con un gobierno que desde comienzos de 2008 muestra sus garras predatorias, en gran medida, como resultado de la situación que enfrenta.”

      Cada vez que pienso en esta cuestión recuerdo el relato bíblico sobre José y su túnica de colores.

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